美国八九十年代银行业危机50%的倒闭银行集中在西南3个州——成因、处置与监管改革

　　文/孙天琦、楼丹

　　美国联邦存款保险公司（FDIC）的研究显示，美国上世纪八九十年代银行业危机最显著的特点是倒闭机构数量短期飙升、区域集中，1980-1994年共1617家银行被关闭或接受过FDIC的救助，资产规模约3170亿美元，西南部德克萨斯、俄克拉荷马和加利福尼亚3个州倒闭银行占整体的比重达50%。通过吸收会员存款、向会员发放购房贷款的储贷机构，也出现了大量倒闭的情况，德克萨斯、加利福尼亚、路易斯安纳、佛罗里达和新泽西等5个州倒闭机构数量占美国重组信托公司（RTC）处置机构总数的46%。银行业危机期间，共有1295家储贷机构被关闭，处置成本1601亿美元，其中1321亿美元（按当时汇率折算超1万亿元人民币）由纳税人承担。从贷款分布看，对农业、石油和房地产行业敞口较大的银行，倒闭数量占比相对较高。

　　一、银行业危机概况

　　1980年初，美国共有18727家联邦存款保险投保机构，其中，商业银行14364家，储蓄机构4363家。1980-1994年，共2912家投保机构倒闭。其中，有1617家银行被关闭或接受过FDIC的救助；有1295家储贷机构被关闭或接受过联邦储贷保险公司（FSLIC）的救助。这些机构高度集中于资金资源充裕的地区，最终导致区域性危机演变为全国性危机。危机期间，还有部分机构主动自救，通过与其他机构合并避免被关闭。至1994年末，美国投保机构数量降至12603家，其中，商业银行10451家，储蓄机构2152家。

　　从倒闭银行区域分布看，数量最多的3个州占一半。危机期间，德克萨斯、俄克拉荷马和加利福尼亚等3个州倒闭银行数量最多，分别为599家、122家和87家，占倒闭银行总数的50%；倒闭银行数量最多的10个州，占倒闭银行总数的比重超7成。阿拉斯加、亚利桑那、夏威夷、路易斯安那、俄克拉荷马、波多黎各和德克萨斯等7个州倒闭银行数量占比均超过该州银行总数的20%。

　　图1 倒闭银行数量分布情况

　　1984年处置的资产规模400亿美元的伊利诺伊大陆银行，是美国当时的十大银行之一，也是美国二十世纪处置的最大的银行。

　　从处置方式看，在1980-1994年倒闭的1617家银行中，有1188家通过收购承接处置，资产规模约2098亿美元；有296家银行通过直接偿付（含受保存款转移）方式关闭，资产规模约165亿美元；另有133家通过“在线修复”方式处置，资产规模约908亿美元。

　　从分布区域看，德克萨斯州倒闭银行的整体规模最大，资产总额601.9亿美元；德克萨斯、伊利诺伊和纽约州倒闭银行资产总额1269.3亿美元，占整体的比重超过六成。

　　储贷机构倒闭同样呈现出区域集中的特征。储贷机构设立之初的目的，是通过吸收会员存款、向会员发放贷款来帮助其购买住房。储贷机构接受联邦住房贷款银行委员会（FHLBB）的监管，存款由FSLIC承保。

　　由于政策的支持和联邦政府提供的长期廉价资金，储贷机构获得快速发展。上世纪80年代，在西南地区和新英格兰地区，许多储贷机构都推行快速扩张的战略，不但加剧了存款市场的竞争、抬升了银行和储贷机构的利息支出，也使商业抵押贷款市场竞争更加激烈，促使储贷机构更大程度地冒险经营。

　　房地产行业泡沫破裂后，西南地区出现大量资不抵债的储贷机构。截至1987年底，德克萨斯州资不抵债的储贷机构资产占全国资不抵债储贷机构资产总额的44%。1988年，德克萨斯州储贷机构倒闭数量占全国倒闭储贷机构的比例高达44%。1989-1995年间，德克萨斯州共137家储贷机构被关闭，占RTC处置机构总数的18%，德克萨斯、加利福尼亚、路易斯安纳、佛罗里达和新泽西5个州倒闭机构数量占RTC处置机构总数的46%。

　　二、银行业危机成因分析

　　（一）经济结构性问题是引发危机的直接诱因

　　20世纪70年代，粮食和能源价格大幅上涨，给美国资源优势地区带来发展红利，并带动相关地区房地产业快速发展，但也引发了严重的通胀问题。

　　随着一系列抑制通胀政策的出台，1980-1982年，美国经济出现短暂衰退。农产品和石油产品价格下跌，使得农业和石油行业陷入萧条，部分地区经济陷入整体衰退，成为引发银行业危机的直接诱因。

　　20世纪80年代，部分行业由盛转衰，导致在这些行业贷款集中度较高的银行大量倒闭。

　　一是农业衰退。20世纪80年代初期及中期，农产品价格在历经迅速增长后急剧下跌，导致农业净收入减少和农业不动产价值缩水。美国涉农债务在1983年达到2070亿美元的顶峰，农业贷款违约导致1984年农业银行（农业贷款占比超过25%的银行）倒闭数量上升。

　　截至1984年末，共25家农业银行倒闭，占当年倒闭银行的31 %；848家问题银行中有314家是农业银行，占比达37% 。截至1985年末，农业银行倒闭数量进一步攀升至62家，占当年倒闭银行数量的53%。

　　二是石油行业衰退。1973年美国原油月平均进口价格仅为每桶2.75美元，1981年每桶价格升至36.95美元的高点。石油价格的飙升推动美国西南地区的经济发展，大量银行将资金投入能源市场。1981-1985年，由于石油产量增加、需求转弱及国际政治环境变化，石油价格持续下降，导致依靠能源支撑发展的西南地区经济遭受毁灭性打击，并引发企业和银行破产潮。

　　三是房地产行业泡沫破裂。由于当时西南地区的房地产市场与能源市场息息相关，1986年石油价格陡然下跌后，房地产市场同样遭受重创。该地区银行在房地产领域的贷款损失惨重，叠加前期石油市场的冲击，又有大量银行和储贷机构在80年代后期倒闭。

　　单一银行制度使银行与本地区经济深度捆绑，区域经济衰退导致银行大量倒闭。为防止垄断、避免大银行吞并小银行，美国各州长期实行单一银行制度，即不设立分支机构。直到20世纪50年代，部分地区开始放松管制，但危机发生时，尚未完全放开，这使得许多银行贷款区域集中度较高，一旦当地经济衰退，银行将难以脱身。

　　危机期间，共经历了3次较为明显的区域经济衰退，包括1981年及1988年石油价格下跌引起德克萨斯州和其他西南部地区整体经济下滑，1990-1991年东北地区的经济衰退和1991-1992年加利福尼亚州的经济衰退。

　　危机期间，78%的银行倒闭发生在遭受经济衰退的地区。部分地区如俄克拉荷马、路易斯安那和德克萨斯州，在衰退前的5年经济繁荣发展，三个州的实际个人收入增长率分别为6.05%、4.69%和4.43%，较全美平均水平分别高出3.78、2.41和1.55个百分点。当经济高速增长的泡沫被戳破，这些地区倒闭银行比例较其他未经历经济泡沫的地区更高，倒闭银行数量占该州银行总数的比重均超过20%，而未经历经济泡沫的地区倒闭银行占其银行总数的比例通常不超过5%。

　　（二）金融政策诸多变化，为危机埋下隐患

　　20世纪80年代，为提高本土银行竞争力、促进银行竞争、推动银行现代化发展，美国国会相继通过了一系列法案，金融政策环境发生较大变化。其中，监管要求放松、允许大量新设机构、取消利率上限并允许更多机构投资房地产市场，同样为危机爆发埋下了隐患。

　　1980年，《存款机构放松管制与货币控制法案》（DIDMCA）出台，旨在提高银行和储蓄机构的竞争力。

　　一是逐步取消存款利率上限要求。Q条款（对银行存款的定价管制条款）限制了金融机构高息揽储，而市场利率不断攀升，不受定价管制的货币市场基金增长迅速，银行和储蓄机构负债端增长严重乏力。取消存款利率上限，旨在增加存款机构相对于货币市场共同基金的竞争力。

　　二是拓宽机构经营权限，授权存款机构开展支票账户和付息支票账户业务，授权储贷机构开展消费贷款和信用卡业务等。

　　三是提高受保存款额度上限，将存款保险受保限额从4万美元提升至10万美元。作为应对通胀的政策调整，参议院提议将限额提高到5万美元，但国会倾向于设置一个更高的限额，认为这将有助于储蓄机构吸收存款。

　　1982年，《加恩-圣杰曼存款机构法案》出台，旨在促进银行竞争及现代化发展、赋予存款机构更多的权限。

　　一是继续拓宽机构经营权限，包括允许存款机构开设货币市场存款账户，以提升对货币市场共同基金的竞争力；允许联邦政府特许的储贷机构提供活期存款服务；允许互助储蓄银行和联邦政府特许的储贷机构将其资产的5%投资于商业贷款领域等。

　　二是提高公平性，要求在1984年前彻底废除Q条款在银行和储蓄机构之间的执行差别。

　　三是授权净值证书项目，对暂时面临偿付能力问题的储蓄机构实施监管宽容。

　　四是放宽监管要求，包括放松对单一借款人贷款的限额，将无担保贷款的单一借款人贷款上限从不超过银行资本的10%放宽至15%。

　　取消存款利率上限、拓宽机构经营权限，为银行倒闭埋下风险隐患。取消存款利率上限在帮助存款机构吸收更多存款的同时，也推升了资金成本。拓宽机构经营权限造成贷款迅速扩张，大量资金流向房地产领域导致商业地产过度建设，为随后许多区域商业地产市场的崩溃和银行倒闭埋下了隐患。此外，提升受保存款额度，易引发道德风险，并推升了最终的处置成本。

　　监管放松机构准入，新设机构倒闭比例高于危机前设立机构。美国货币监理署（OCC）为了促进银行发展与竞争，放松了对全国性银行的准入标准，部分州政府的银行准入政策也有所松动。在20世纪70年代，OCC平均每年批准58%的新设银行申请，20世纪80年代这一比例上升至89%。此外，西南地区新设银行数量也急剧增加，从1980年的62家陡增至1984年的168家，1980-1990年间，共新设银行745家。放松准入导致大量新设机构涌入，但由于经验不足、整体风险控制能力较弱，倒闭比例远高于其他机构。危机期间，1980-1990年新设的银行中有三分之一倒闭，而1980年前成立的银行仅五分之一倒闭。

　　金融市场的快速发展加剧行业竞争，银行为求生存，甘冒更大的风险。20世纪七八十年代，美国金融市场快速发展，受货币市场基金发展和存款利率上限放松的影响，银行为留住存款，提高存款利率，导致利息支出陡增，对严重依赖存款的互助储蓄银行和储贷机构形成较大压力。此外，金融产品不断创新，导致大型企业从银行获取融资的需求下降。

　　上述因素均加剧了银行竞争，迫使银行把更多资金投向商业地产领域以维持收益。还有一些大型银行把资金投向欠发达国家或者扩张表外业务，均导致了风险的累积。

　　（三）银行内控不严、管理效率低下，内部职权滥用和欺诈导致部分银行倒闭

　　OCC在对1979-1987年倒闭的162家全国性银行进行研究后发现，内部职权滥用是显著影响因素的占35%，内部欺诈是重要影响因素的占11%。

　　1994年美国政府问责办公室（GAO）的报告指出，FDIC调查人员发现，在1990-1991年倒闭的286家银行中，内部欺诈是主导因素的占26%，存在内部问题的占整体的比重为61%，这些问题包括滥用职权、欺诈、内部贷款损失等。

　　此外，有些银行经营权限扩展后，自身风险控制措施未能及时跟进，也造成了部分机构的倒闭。

　　美国20世纪八九十年代银行业危机的成因复杂，难以归结为某一个因素，但各州经济结构和监管政策有所差异，导致受影响程度不一，使得倒闭银行数量呈区域集中特点。

　　以德克萨斯州为例，该州农业和石油行业衰退、房地产泡沫破裂，加之新设银行数量较多，且仍实行单一银行制度，使得银行贷款区域集中度、行业集中度较高，行业和经济衰退导致大量银行倒闭。1980-1994年间，该州共有599家银行倒闭，占当地银行总数的29.41%；倒闭银行资产总计601.9亿美元，占当地银行总资产的43.84%。危机后该州前十大银行控股公司仅1家存活。相比较，只存在上述一点或两点情况的州，银行倒闭的数量则较少。

　　三、问题银行的处置

　　（一）采取监管宽容政策，争取“以时间换空间”

　　监管宽容，即给予未达监管标准的银行一定缓冲期，允许其带病生存，通过“以时间换空间”帮助银行恢复健康。通常而言，是否允许监管宽容应逐一研判，即根据银行实际情况，判断其是否能够在限定时间内降低风险敞口、纠正风险行为。美国上世纪八九十年代的银行业危机期间，为尽量减少倒闭银行数量，银行和储贷机构的监管当局均采取了不同程度的监管宽容政策。

　　对银行实施差异化的监管宽容政策，成功救回多数银行。监管当局实施了3个监管宽容项目，选取符合要求的银行进行分类救助。

　　一是针对互助储蓄银行，设立净值证书（NWC）项目。该项目主要用于纽约州等东北各州，旨在帮助管理较好且资产质量较高的互助储蓄银行度过高利率时期。

　　1982年12月7日，FDIC公布了NWC项目的具体实施细节，并提出配套的自愿合并计划。具体来看，FDIC通过购买银行发行的NWC，是出于监管目的的资本补充，以达到维持或增加银行资本的目的，购买规模按照该行此前6个月营业损失的一定比例计算。FDIC购买的NWC，以盈余的形式计入所有者权益；相应地，在资产端，体现为银行持有FDIC本票。

　　该项目类似于资本宽容政策，不影响银行的净现金流，不以现金形式计入银行收入。当银行开始盈利后，需将三分之一的净营业收入用于回购FDIC持有的该行发行的NWC，直至全部赎回（如果银行的NWC超过7年，FDIC可以要求其在6个月内归还全部或者部分款项）。

　　1982-1986年间，共29家互助储蓄银行进入该项目，资产规模合计达400亿美元，累计发行了近7.2亿美元的NWC。其中，22家银行恢复盈利能力、7家银行倒闭。在倒闭的银行中，有5家通过自愿合并计划与其他银行合并，总处置成本为4.2亿美元，仅占其进入项目时总资产的4%，这一比例大大低于NWC项目出台前的12%。

　　该项目的成功得益于1981年后利率水平大幅回落，且多数互助储蓄银行主要是利率承压，并无严重的资产质量问题。

　　二是针对受经济衰退冲击影响的银行，设立资本宽容项目。该项目成立之初仅针对受农业和能源行业衰退影响的银行，后扩大至受经济因素影响的全部银行。该项目允许制定了符合要求的资本恢复计划的银行，在低于规定资本水平的情况下继续经营。

　　共301家银行进入该项目，其中201家在退出项目后存活期超过1年、35家与其他银行合并，倒闭的65家银行所产生的损失与同类机构相近，并未因延迟关闭而继续恶化、扩大损失。该项目仅在1986年实施，其成功得益于农业复苏。

　　三是针对农业贷款集中度高的银行，设立农业贷款损失摊销项目。1987年，美国国会通过《银行公平竞争法案》，农业贷款损失摊销项目是该法案的一部分，作为前述项目的补充，允许农业银行用7年时间分期摊销农业贷款损失，而正常情况下银行须在贷款产生损失时冲减资本。该项目共包括33家银行，其中27家在退出项目后存活期超过1年，2家与其他银行合并，4家银行倒闭。

　　对储贷机构无差别的监管宽容，推高了处置成本。FSLIC采取“一视同仁”的监管宽容，允许大量资不抵债或勉强生存的机构继续经营。此举风险极大，因为该政策的成功只能寄希望于经济环境能够在储贷机构情况变得更糟之前回暖，或者储贷机构的新业务能够使其经营向好。但如全部关闭问题机构，FSLIC的存保基金无力支付，只能采取监管宽容政策。

　　1980-1982年间，有752家储贷机构合并或由监管促成合并，倒闭的118家储贷机构处置成本约35亿美元，而此前45年处置的143家机构仅耗资3亿美元。截至1982年末，FSLIC存保基金仅余63亿美元，而资不抵债的储贷机构还有415家，如果将其全部在1983年关闭，大概需要250亿美元。由于资金不足，FSLIC只能允许这些机构继续经营。

　　1983-1988年间，又有379家储贷机构合并或由监管促成合并，至1988年末，FSLIC存保基金缺口已达750亿美元，但资不抵债的储贷机构仍有508家。

　　1989年，美国国会通过《金融机构改革、复兴与强化法案》（FIRREA），撤销FHLBB和FSLIC，设立储贷监理署（OTS）负责储贷机构的监管工作，由FDIC承保储贷机构存款，并设立重组信托公司（RTC），负责处置在1989年1月1日至1995年6月30日（原定截至日期为1992年8月8日，后经过两次延期，最终确定为1995年6月30日）期间被接管或托管的全部问题储贷机构。

　　RTC成立初期，重点处置了前期未被关闭的531家资不抵债的储贷机构，共花费720亿美元，占RTC总处置成本的82%。同一时期，FDIC处置了376家银行，仅花费了91亿美元。20世纪80年代的储贷危机最终处置成本约1601亿美元，其中1321亿美元由纳税人承担。而FDIC在1980-1994年间对倒闭银行的处置成本仅363亿美元。（1989年出台的《金融机构改革、复兴与强化法案》，允许使用纳税人基金处置储贷机构。）

　　表1 1980-1989年FSLIC承保的储贷机构情况表

　　（二）分类施策处置大行，保证危机期间金融体系整体稳定

　　历经多次危机，监管当局已形成一种共识，即认为危机期间应该出手救助受困大行，且连同其不受保存款一并保护。

　　美国上世纪八九十年代的银行业危机期间，监管当局同样倾向于保大行、保稳定，对于大型互助储蓄银行、持有大量欠发达国家贷款的大型货币中心银行以及“大而不能倒”的大型商业银行的处置，量体裁衣、分类施策，维护了金融体系的基本稳定。

　　一是通过支持大型互助储蓄银行“在线合并”，FDIC有效避免了巨额处置支出。

　　由于上世纪70年代末至80年代初利率急剧上升，在纽约州等东北各州的互助储蓄银行曾出现短期存款利率高于长期固定利率贷款利率及债券收益率的情况，导致银行收益严重缩水，按市值计算的资产净值急剧下降，大量互助储蓄银行面临“账面”资不抵债的问题，按市值计算的资产较未偿债务低25%-30%，一旦关闭，FDIC将不得不承担因资产贬值造成的巨大损失。仅格林尼治储蓄银行的预估处置成本就已超过之前倒闭银行的总和，该行当时资产规模约25亿美元。

　　早在1977年，FDIC就因利率攀升问题，加强了对互助储蓄行业风险和单家机构经营情况的监测。尽管FDIC在1978年年中时认为只要利率不会显著上升，互助储蓄行业前景仍算乐观，同时也着手开始探索大型互助储蓄银行倒闭的应对之策。

　　1979年3月-1980年4月，有107亿美元存款从互助储蓄银行流走，FDIC专门成立了互助储蓄银行项目组，模拟不同经济情景并分别制定了有针对性的战略计划，最终形成了支持互助储蓄银行并购交易的架构，即收入维持协议。

　　1981-1985年间，FDIC通过协助问题互助储蓄银行与其他储蓄银行合并的方式，共处置17家互助储蓄银行，资产规模合计240亿美元。其中，有10起合并签订了收入维持协议，由FDIC定期向收购方支付互助储蓄银行融资成本与收购资产收益的差额部分，以及经营相关资产产生的费用。相较于关闭银行进行清算，该方式能够大大降低存保基金支出。

　　二是通过延缓计提拨备，帮助大型货币中心银行度过危机。

　　货币中心银行向欠发达国家发放了大量贷款，截至1982年末，最大8家货币中心银行持有的欠发达国家债务从1978年末的360亿美元扩大至550亿美元，平均是其资本与拨备之和的2倍。虽然监管当局试图限制银行向欠发达国家发放贷款并尽量分散风险，但收效甚微。

　　1982年8月，墨西哥政府首先宣布无法继续支付贷款利息，1982年全年共有40个国家贷款违约。截至1983年末，有27个国家进行了债务重组。墨西哥违约后，监管当局并未要求银行及时补足拨备，可能是因为担忧大型货币中心银行补提后资不抵债、引发经济政治危机。截至1986年末，相关银行对欠发达国家贷款所提拨备平均约为总敞口的13%。1987年，货币中心银行开始确认对欠发达地区贷款的巨额损失，至1989年末，拨备提至全部相关贷款的50%。

　　三是通过承诺大行“全保”，避免引发系统性风险。

　　对伊利诺伊大陆银行的处置是上世纪八九十年代美国银行业危机期间十分著名的案例。该行是当时美国十大银行之一。伊利诺伊大陆银行对宾州广场银行的贷款较多，在后者倒闭时受到较大冲击，并被主要评级机构下调评级。此外，该行对欠发达国家债权敞口较大，1982年开始的债务违约更使其雪上加霜。1984年5月，伊利诺伊大陆银行因倒闭谣言引发转账挤兑。

　　随着事态进一步恶化，监管当局为避免引发银行体系危机，决定为其提供20亿美元的一揽子救助计划，并且FDIC对该行的存款及其他普通债权实行“全保”。但此举未能平复恐慌、阻止存款流失。由于一直未能找到合适的买家，1984年7月，监管当局最终决定通过“在线修复”方式对伊利诺伊大陆银行进行救助，由FDIC出资45亿美元购买面值51亿美元的不良贷款并注资10亿美元、美联储提供流动性支持、多家商业银行提供融资便利，并撤换伊利诺伊大陆银行高管层和董事会。

　　随后，FDIC又在承诺“全保”的前提下，通过收购承接、过桥银行、“在线修复”等方式，处置了西南和东北地区的多家大型银行。

　　“大而不能倒”的银行，或者更确切地说，应该是“大而不能清算”的银行，股东投资受损、高管层被撤换，在一定程度上，银行已经“倒闭”了。1986-1994年间，倒闭银行中资产规模超过50亿美元的仅占1%，而这些银行占全部倒闭银行资产的比重却高达37%，并造成23%的存款保险基金损失。

　　四、监管存在的问题

　　尽管危机期间大量银行和储贷机构倒闭，但并没有出现大规模挤兑和信贷中断，说明监管措施整体上还是富有成效的。但是，仍然存在监管不一致、风险识别滞后等问题。此外，保稳定目标虽然达成，但部分措施引发了对公平性的质疑。

　　（一）位置决定想法，监管部门之间存在分歧

　　一是履职理念不同。尽管美联储、OCC和FDIC对于银行稳健经营和银行现代化都很重视，但由于职责不同、预期不同，在具体问题上均存在较大分歧。

　　例如，OCC更倾向于多发牌照，让银行竞争更加充分、寻求更多获利机会，并且对于仍在盈利和有偿付能力的银行更倾向于“被监管者自治”，不愿过多干预银行经营行为；FDIC为最大限度保护存保基金安全，更倾向于希望银行稳健经营；美联储则较为中庸。

　　又如，对于银行最低资本的要求，和OCC相比，FDIC更倾向于更高的资本要求。

　　二是关闭标准不同。对于全国性银行而言，由OCC决定是否关闭；对于州立银行，关闭的决定权则在州政府。对于关闭时机的选择，州政府的自由裁量权整体较OCC更大，危机期间，州政府关闭银行的速度也较OCC更快。

　　OCC关闭银行须符合相关法律要求，即当银行资不抵债时才能够将其关闭，而部分州在银行“资本受损”或“即将资不抵债”或处于不安全或不稳健的状态时即可选择关闭银行。

　　尽早关闭问题银行能够节约处置成本。如果按照早期纠正措施的要求来衡量，即资本根本不足的银行在270天内予以关闭，1980-1992年间，有343家银行未能在此时间段内关闭，如这些银行在270天内关闭，仅经营亏损就可减少超8亿美元，并节约8%的处置成本。

　　（二）调整监管策略、降低现场检查频率，早识别早干预受制约

　　上世纪七十年代末至八十年代初，OCC和FDIC对银行的现场检查开始发生变化，一方面更倾向于依赖非现场监测以减轻银行负担，另一方面重点对威胁存保基金安全和金融稳定的银行开展现场检查。

　　一是现场检查频率降低，难以及时发现并纠正问题。合理的现场检查频率，能够使得监管当局尽早干预、阻止问题银行倒闭或降低倒闭银行处置成本。监管策略的调整，在一定程度上降低了对现场检查人员的需求。

　　此外，在卡特和里根政府限制政府雇员规模的背景下，OCC和FDIC均冻结了现场检查人员的级别晋升，最终导致除美联储外的监管当局现场检查人员大量流失，从1979年的7165人降至1984年的6132人，现场检查的平均间隔也从1979年的13个月拉长至1986年的20个月，问题银行倒闭的数量开始快速上升。

　　由于现场检查间隔被拉长，风险很难在苗头时期就被及时发现，使得一些本可以避免的倒闭发生了，并推升存保基金损失。

　　二是不应以非现场监测替代现场检查。得益于计算机技术的发展和OCC现场检查政策的调整，非现场监测在上世纪八十年代取得发展。非现场监测有诸多优势，如监管成本更低、更新频率更快以及有助于更好分配现场检查资源，但非现场监测无法直接对管理情况、内部控制等做出评价。

　　倒闭银行数量的攀升，充分说明了非现场监测无法替代现场检查，仅能作为现场检查的有效补充。

　　三是非现场监测数据质量在一定程度上依赖于现场检查结果。现场检查人员能够评估贷款组合质量、核查银行报表中不良贷款和贷款核销相关数据，以确保银行报表的准确性，而准确的银行数据是非现场监测有效的前提。如果现场检查频率降低，非现场监测系统使用的银行报表数据准确性就会下降。

　　（三）未能“一碗水端平”，大行“全保”、小行“割肉”的模式挑战公平性

　　存款保险通常需要在保稳定和防道德风险间寻求平衡。危机期间，FDIC承诺保护大型银行非受保存款的行为，虽然维护了金融体系的稳定，但削弱了市场纪律。由于小行基本通过直接偿付方式进行处置，使得监管当局面临对小行不公平的指控。

　　此外，危机期间多数大行采取收购承接和“在线修复”的处置模式，保护了非受保存款和非存款债权，加深了公众对大行“全保”的预期，使得存款人在选择银行时不再辨别银行行为。

　　五、危机带来的监管改革

　　储贷危机后，美国开始寻找能够确保金融体系更加稳定的方法。1991年，布什政府提出一揽子计划，包括改革存款保险制度、加强对资本不足银行的监管和干预、限制州政府批准银行开展业务的权力等。虽然经过7个月的激烈讨论，该计划未能通过，但最终出台的《联邦存款保险公司改进法案》（FDICIA）仍给银行监管带来了巨大变化。

　　针对监管措施不及时不到位的问题，引入早期纠正机制。将银行按照资本充足情况划分等级，从“资本良好”到“资本根本不足”，共分为5个等级，并随着银行资本充足率的下降，监管措施将不断升级，直至关闭机构。此外，现场检查作为促进银行安全运营的重要一环，FDICIA要求监管当局对所有投保机构按年开展稳健性现场检查。

　　规范对大行的救助行为，将存款保险推向守市场纪律、防道德风险的一端。

　　一是进一步明确偿付范围。FDICIA禁止保护非受保存款，并提出了处置成本最小化原则，完成了存款保险定位从保稳定到守纪律的转变。通常而言，规模较小的银行不会引发系统性风险，从1986-1991年间倒闭的199家银行来看，仅偿付受保存款并未产生严重不良影响。FDICIA出台后，倒闭银行的非受保存款按资产清收情况受偿、承担相应损失也并未引发其他银行的大规模挤兑。

　　二是严格限制动用例外条款。对于倒闭可能引发系统性风险的银行，需要通过非常规手段处置的，应有超过三分之二的FDIC董事会成员和三分之二的美联储董事会成员认为确有必要，并由财政部部长经商总统后决定是否执行。

　　三是限制美联储对问题机构的流动性支持。对于资本不足的银行，美联储如提供流动性支持，在连续的120天内不得超过60天；对于资本根本不足的银行，美联储对其提供的流动性支持不得超过5天，如超过5天，则需承担因此产生的额外处置成本。

　　六、FDIC及时总结经验教训，不断优化处置方式

　　银行业危机期间，短时间内大量机构倒闭，如仍沿用常规处置手段会导致处置效率低下。FDIC和RTC因时制宜调整处置策略、创新处置方式，较好地处置了银行倒闭风险，但同时也付出了一定代价。

　　由于每次危机的成因不同，也使得处置方式需要不断改善。在2008年的金融危机中，FDIC进一步吸取银行业危机的经验教训、优化处置方式。

　　FDIC采取“轻资产”收购承接，虽可快速处置机构，但也导致手中的“重资产”迅速累积。

　　“轻资产”收购承接是指在收购承接交易中，仅将现金和现金等价物等“轻资产”与存款及特定负债一并转让给银行收购方。该模式的好处在于，收购方在收购前无需进行尽职调查，交易完成后，收购方再对正常信贷资产进行审查，并重新签署借款协议。收购方无需承接不良贷款，剩余资产将由FDIC持有并负责处置。

　　但由于不良资产和不易变现的资产处置进程往往较长，该模式导致FDIC持有“重资产”增加的速度远快于处置速度。

　　RTC采用“接管—托管—接管”处置储贷机构，虽然能够留出空间“摸清底数”，但需投入大量人力物力，行政负担较重。

　　RTC在成立之初接手了大批资不抵债的储贷机构，由于需要时间评估机构情况、制定处置方案，将处置分为接管、托管、再接管三个阶段。

　　第一阶段，由OTS宣布关闭资不抵债的储贷机构，指定RTC作为接管人；第二阶段，将该机构的全部存款、绝大部分的资产和特定非存款负债转移至一家新的机构，并指定RTC作为新机构的托管人，在保证机构正常运转的同时研究处置方案；当准备出售机构或决定直接偿付时，再次进入接管阶段。

　　这种处置方式的好处在于，RTC作为托管人能够密切监控机构运营情况，便于评估机构状况，为其选择最适合的处置方式，并通过限制资产增长、最小化运营损失等方式以及禁止投机活动等保证其相对安全稳健。

　　但是，为保证顺利运转，需要庞大的基础设施作为支撑。为此，RTC在全美设立了20个办事处，直接雇员就有8600多名，每年的行政开支超过35亿美元。庞大的资产管理量使RTC面临财务、运营和公共关系风险。即使是以FDIC和FSLIC的资源为依托，RTC的基础设施建设依然花费了2年的时间，并最终用了14年的时间关闭。

　　在RTC处置的747家储贷机构中，有706家通过“接管—托管—接管”方式进行。虽然RTC采取多种方式积极处置储贷机构，但前期因FSLIC资金不足而延误了处置时机，最终导致储贷机构的单位处置成本（处置成本/被处置机构资产规模）超过银行的2倍。

　　据FDIC统计，危机期间，FDIC的处置成本约为倒闭银行资产规模的九分之一，而FSLIC和RTC的处置成本超过倒闭储贷机构资产规模的四分之一。

　　表2 1980-1994年FDIC处置机构的情况

　　表3 1989-1994年RTC处置机构的情况

　　银行业危机处置的经验教训，极大影响了FDIC在2008年金融危机的应对策略。

　　一是及时补充处置资金，避免延误时机。随着倒闭银行数量的增加，常规的保费收取所产生的现金流入恐难以满足预期的流动性需求。因不愿采取“RTC模式”造成需要政府援助的负面形象、加剧公众对危机严重性的认知，在2008年的危机应对中，FDIC最终选择通过预收保费的方式，补充存款保险基金。

　　二是搭建信息平台，提高撮合效率。20世纪八九十年代银行业危机之后，技术进步使得通过计算机能够获得比现场审查更多的数据，在2008年的危机应对中，FDIC搭建信息平台，方便潜在买家查询面临倒闭的银行的相关信息、开展尽职调查。

　　三是扩大潜在买家范围吸引私人资本，有助于抬升拍卖成交价格。由于FDIC在处置过程中既不新增牌照也不转移牌照，因此潜在买家需要拥有牌照才能参与竞购。为扩大潜在买家范围，FDIC允许潜在买家在申请牌照的同时参与倒闭银行竞标。

　　四是通过损失分担计划 “打包出售”倒闭银行，降低对FDIC的资源占用。银行业危机表明，通过催收和定向资产出售来清算资产，需要庞大的基础设施，使处置当局完全暴露于财务、运营和公共关系风险。为减少资源占用和风险暴露，FDIC推出损失分担计划，在损失超过一定阈值时由FDIC与收购方共同承担损失，借此将倒闭银行几乎所有的资产和负债都在处置时转移给收购方。

　　七、FDIC总结的启示

　　一是存保基金充裕是有效防控风险的前提。危机期间，FSLIC虽然面临很多问题，但最主要的还是处置资金不足。这使得FSLIC无法关闭大量资不抵债的储贷机构，并允许其继续经营，以期高风险投资能够助其扭亏为盈，但最终大大增加了处置成本。

　　FDIC的资金虽然吃紧，但最终也还是足以用于关闭银行，得益于监管当局通常或鼓励或强制问题银行限制资产增长、减少分红并补充资本。虽然监管质量也很重要，但处置资金充裕是监管当局控制银行风险、防范道德风险、降低处置成本的核心要义。

　　二是应更加注重“治未病”。监管当局对于经营开始恶化的问题银行的纠正尚算成功，但对于识别并限制“亚健康”银行风险行为的能力还有待提高。这些风险行为很难与在可接受范围内的风险和收益相平衡的行为、金融创新和其他行为区分开来，即使是现在所使用的基于风险的资本充足要求，由于还是采取分组分类的方法，仍存在风险在一段范围内上升而不需要消耗更多资本的情况。换言之，更多的还是损失发生后的事后处置。

　　三是正视微观监管无法解决系统性问题。此次银行业危机成因复杂，很多都超过了微观监管当局的能力范围，包括经济金融市场变化、一系列政策出台以及行业和区域衰退。虽然更早统一资本要求、进一步加强监管等措施在一定程度上能够减少倒闭银行数量，但无法解决大多数银行的问题。当未来再出现新的结构性问题或新的经济问题时，微观监管当局还是无法阻止大多数银行的倒闭。

　　参考文献：

　　[1]美国联邦存款保险公司，《80年代的历史——对未来的经验教训》，第一卷，《对20世纪80年代和90年代初期银行业危机的审视》

　　https：//www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html

　　[2]美国联邦存款保险公司，《危机管理——FDIC和RTC的经验教训》

　　https：//www.fdic.gov/bank/historical/managing/

　　[3]本·伯南克，蒂莫西·盖特纳，亨利·保尔森等，《极速应对：深入探究美国应对 2007-2009 年全球金融危机的战略》，2020

　　*本文系作者在3月27日CF40青年论坛双周内部研讨会“近期欧美银行风险事件带来的影响与启示”上的发言整理稿。

　　(本文作者介绍：中国人民银行金融稳定局局长)