孙彬彬：地方政府专项债限额如何分配？

2022年08月10日20:28 作者:孙彬彬

　　意见领袖 | 孙彬彬

　　摘要

　　专项债限额调整遵循什么原则？

　　一是充分考虑各地区财力和债务风险水平，向财政实力强、债务风险低的省份倾斜，控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积。二是坚持“资金跟着项目走”，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，重点支持有一定收益的基础设施和公共服务等重大项目以及国家重大战略项目。三是充分体现“奖罚分明”，对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度，对管理好、使用快的地区予以适当奖励。

　　新增地方专项债限额依据什么分配？

　　原则上：

　　新增地方债限额分配主要参照地方财力与融资需求。新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

　　新增地方债限额的分配充分体现了正向激励的原则。财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

　　但经过我们梳理会发现在实际专项债限额分配中，在主要结合区域内经济财政实力进行分配的同时，一定程度上会向债务风险较高的地区倾斜，兼顾各地区平衡发展的诉求。

　　这也就是目前虽然部分区域城投企业总体净融资表现不佳，基本面压力高企，但是总体资金周转仍可转圜的原因之一。

　　1．地方政府专项债限额如何分配？

　　2014年，6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。9月1日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。至此，为后续地方政府债务管理奠定了基础。

　　自2014年以来，地方政府债务开始实施限额管理，如何分配？采取了哪些原则？历年来各省及计划单列市实际分配到了多少专项债限额？各区域实际专项债发行了多少？

　　1.1． 2015年：建立了地方政府债务规模控制的基本机制

　　2015 年 12 月，《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》出台，该意见再次细化了对地方债限额的管理办法，同时明确了地方政府分地区债务限额逐级下达的审批与发行流程。据答记者问，《意见》建立了地方政府债务规模控制的长效机制。地方债限额管理的政策框架基本形成，采用“方案逐层上报与限额逐级下达”相结合的模式。

　　如何确定地方政府债务限额？

　　全国层面，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。

　　限额调整的原则为：“当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。”

　　地区层面，省级政府确定省本级及各市县政府债务限额。各省、自治区、直辖市政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。具体来说，地方债的发行流程从市县级财政部门经政府批准后提前上报下一年度一般债务、专项债务和安排公益性资本支出项目的建议开始。省级财政部门在收到市县级财政部门上报的建议之后，汇总提出省级下一年度增加举借一般债务、专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省政府批准后，于本年度的10月底前向财政部上报。以上可视作下一年度国务院向全国人大正式上报地方债总限额前的准备阶段。

　　1.2． 2016年：明确一般债和专项债的分类纳入预算管理办法

　　2016年12月2日，财政部印发《地方政府一般债务和专项债务预算管理办法》（以下简称《办法》），记者问中提到，将地方政府债务分类纳入预算管理，改变了以往一些地方政府通过融资平台公司举债后债务资金游离于监管之外的局面。

　　一般债和专项债如何分类管理？

　　对于一般债务，没有收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。一般债务收入在一般公共预算收入合计线下反映，省级列入“地方政府一般债务收入”下对应的预算科目，市县级列入“地方政府一般债务转贷收入”下对应的预算科目。

　　对于专项债务，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。专项债务收入在政府性基金预算收入合计线下反映，省级列入“地方政府专项债务收入”下对应的政府性基金债务收入科目、市县级列入“专项债务转贷收入”下对应的政府性基金债务转贷收入科目。

　　财政部主要根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区一般和专项债务限额及当年新增一般和专项债务限额方案。

　　1.3． 2017年：规范新增地方政府债务限额分配管理

　　2017年4月1日，财政部发文规范新增地方政府债务限额分配管理，制定了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》。

　　新增地方债限额依据什么分配？

　　（1）新增地方债限额分配主要参照地方财力与融资需求。新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

　　（2）新增地方债限额的分配充分体现了正向激励的原则。财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

　　新增限额分配用公式表示为：拆分来看含有“地区财力”“重大项目支出”两个重点分配权重。

　　某地区新增限额=[该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2]×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。

　　系数1和系数2根据各地区财力、重大项目支出以及当年全国新增地方政府债务限额规模计算确定。用公式表示为：

　　系数1=（某年新增限额-某年新增限额中用于支持重大项目支出额度）/（∑i 各地政府财力）

　　i=省、自治区、直辖市、计划单列市

　　某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力

　　系数2=（某年新增债务限额中用于支持重大项目支出额度）÷（∑i 各地重大项目支出额度）

　　i=省、自治区、直辖市、计划单列市

　　《办法》中对相关变量提出了更具体的要求：（1）重大项目支出主要根据各地区落实党中央、国务院确定的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略以及打赢脱贫攻坚战、推进农业供给侧结构性改革、棚户区改造等重点方向的融资需求测算。（2）根据经济社会发展程度、基本公共服务保障程度等差异，各地区部分项目额度可以作适当调整。（3）债务风险系数反映地方政府举债空间和偿债风险，根据各地区上年度政府债务限额与标准限额等比较测算。

　　1.4． 2018年：逐步规范

　　限额空间的使用：从鼓励到收紧

　　限额空间是地方政府债务限额与债务余额之间的差额，是地方政府剩余发债额度的理论上限。2015-2020 年间，全国限额空间不断扩大，直至 2021 年才出现一定的缩减。在限额空间的使用方面，财政部曾鼓励使用专项债的限额空间，但 2018 年政策出现收紧，部分省份使用限额空间的发行计划未能实施。

　　财政部在2018年2月发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，提到“利用上年末专项债务未使用的限额，发行项目收益与融资自求平衡的专项债券”。但同年5月，《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》中提到，“各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额。”发行新增债券无法再使用以前年度的存量限额空间。

　　综合来看，经历了地方政府债务的扩张后，2018 年财政部进一步规范地方政府举债，防范化解地方政府债务风险。在 2015 年开“前门”后，《通知》强调，“严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。”财政部部长在答记者问上，更进一步解释了如何推进“开前门”和“堵后门”并举：在“开前门”方面，2018 年进一步增加地方政府专项债发行规模。同时，合理确定分地区的地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革；在“堵后门”方面，坚持谁举债、谁负责，严格落实地方政府的属地管理责任，债务人和债权人依法合理分担风险。同时，将加大督查问责的力度，做到终身问责、倒查责任。

　　1.5． 2019年：把“开大前门”和“严堵后门”协调起来

　　2019 年 6 月 10 日，中共中央办公厅国务院印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，专项债新规出台。随后的答记者问11 提出，按照坚持疏堵结合、协同配合、突出重点、防控风险、稳定预期的原则，从支持做好专项债券项目融资工作、进一步完善专项债券管理和配套措施、依法合规推进重大公益性项目融资、加强组织保障等方面，提出了相关工作要求，正面引导地方政府履职尽责，依法合规做好专项债券发行及项目配套融资工作，用改革的方法开大开好地方政府规范举债融资的“前门”。同时再次提出建立正向激励机制，加快专项债券发行使用进度与全年专项债券额度分配挂钩，对专项债券资金发行使用进度较快的地区予以适当倾斜支持。

　　1.6． 2020年：专项债发行进度加快，提升地方债发行市场化水平

　　2020年7月27日，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》要求加快专项债发行进度，合理把握专项债券发行节奏。

　　2020年11月4日，财政部发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，其中明确支出债券发行工作要遵循市场化机制，地方财政部门应当根据发债进度要求、财政支出使用需要、库款水平、债券市场等因素，科学设计地方债发行计划，合理选择发行时间窗口，适均衡发债节奏，地方财政部门应当均衡一般债券期限结构。

　　1.7． 2021年：正向激励办法更规范完备，更合理安排额度

　　2021年2月，财政部印发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》；2021年6月10日，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，指出地方专项债资金运用将实行全生命周期管理，进行事前绩效评估、申请专项债券项目资金需求时，要同步设定绩效目标，同时建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对绩效目标实现进行动态管理。

　　同时2021年12月16日，国务院新闻办政策例行吹风会上，财政部副部长许宏才、预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超介绍了加强和完善地方政府专项债券管理有关情况，提到：“注意防范风险，额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区的风险情况合理安排额度。”

　　1.8． 2022年：更有效分配，加强资金管理

　　2022年3月31日，国务院常务会议中指出，用好政府债券扩大有效投资，剩余专项债额度将向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。同时更好发挥专项债效能。合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。同时借助专项债，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资。

　　2022年4月，财政部副部长许宏才在国新办政策例行吹风会上表示，在中央财政下达省和省往市县分配的时候，额度分配主要遵循以下几个原则：一是充分考虑各地区财力和债务风险水平，向财政实力强、债务风险低的省份倾斜，控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积。第二是坚持“资金跟着项目走”，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，重点支持有一定收益的基础设施和公共服务等重大项目以及国家重大战略项目。第三是充分体现“奖罚分明”，对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度，对管理好、使用快的地区予以适当奖励。

　　2022年5月31日，财政部印发《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，提出在依法合规、风险可控的前提下，引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

　　此外，新增地方政府债务限额的分配必要时还需要配合国家重大战略的实施与推进。例如国务院在2022年1月26日发布的《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》中指出：在确保债务风险可控的前提下，对贵州适度分配新增地方政府债务限额，支持符合条件的政府投资项目建设。

　　综合来看，地方债限额分配的管理机制逐步完善，主要遵循原则：（1）充分考虑各地区财力和债务风险水平，向财政实力强、债务风险低的省份倾斜，控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积。（2）坚持“资金跟着项目走”，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，重点支持有一定收益的基础设施和公共服务等重大项目以及国家重大战略项目。（3）充分体现“奖罚分明”，对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度，对管理好、使用快的地区予以适当奖励。

　　2．历年专项债省及计划单列市的实际分配情况如何？

　　各区域专项债实际分配和发行情况如何？

　　从实际分配限额来看，专项债限额分配占比较高的省份主要集中在东部沿海经济发达及中部地区的头部省份，如2021年广东省、山东省、浙江省、四川省新增专项债限额占比较高。而经济实力较差的黑龙江省、宁夏、青海省等分配到的新增专项债限额占比则较小。

　　政策端提出“额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区的风险情况合理安排额度。”

　　经济体量与浙江相似的山东省，其广义债务率较高债务风险不低，但其分配到的新增专项债限额占比显著超过浙江；经济实力相似的省份如四川、湖南、湖北、河南等，广义债务率全国居中，新增专项债限额占比属于中游水平。从实际分配结果来看，广义债务率和新增专项债限额占比有一定正相关关系。可以看出专项债分配实际会向债务风险较高的地区有所倾斜。

　　可以看出专项债额度分配主要结合区域内的经济财政实力进行分配，一定程度上会向债务风险较高的地区倾斜，同时兼顾各地区的平衡发展。