李庚南：金融稳定保障基金将如何落地？

　　文/意见领袖专栏作家 李庚南

　　今年的政府工作报告新词迭出，两会热点纷呈。其中，最吸睛、也最具悬念的提法莫过于“设立金融稳定保障基金”。如何看待设立金融稳定保障基金这一动议？金融稳定保障基金将按照怎样的架构设立、按照怎样的机制运行？以及如何平衡金融稳定保障基金与现有的各条线的保障基金关系？这些都是报告引发的市场思考。

　　金融稳定保障基金因何而生？

　　“设立金融稳定保障基金”的提法虽新，但其实都有迹可循。从2021年政府工作报告提出的“完善金融风险处置工作机制，压实各方责任，坚决守住不发生系统性风险的底线”，到2021年12月份中央经济工作会议提出的“化解风险要有充足资源，研究制定化解风险的政策，要广泛配合，完善金融风险处置机制。”实际上都在反复强调着一个同样的导向。

　　近年来，以包商银行等为代表的问题银行的风险的处置，一方面为监管部门稳妥处置金融机构风险积累了经验，另一方面也凸显出金融机构风险市场化处置机制短板以及中央地方监管协同不足等问题。

　　可以预见，受内外部冲击因素增多影响，部分中小银行潜在风险将进一步显现化，防范化解金融风险也将常态化。通过建立金融稳定基金，一方面可形成稳定的金融机构救助来源，改变单一的、对央行最后贷款人的依赖。另一方面，也有助于压实地方属地责任、部门监管责任和金融企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，增强金融机构在复杂经济金融形势下的风险防范能力。

　　金融稳定保障基金的根本取向是什么？

　　设立金融稳定保障基金的根本目的，就是基于中小银行潜在风险的显现化、防范化解问题机构风险的常态化，建立救助风险机构的稳定充足的资源，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。同时，通过这一机制压实责任主体，稳定市场预期，防止出现道德风险和非理性行为。唯有利用市场内生的风险化解机制，才能在推动风险机构市场出清的同时最大可能降低风险外溢效应，避免因过度依赖行政力量造成对金融市场竞争机制的扭曲。

　　这一机制建立的前提是风险理念的转变。即要客观地看待金融运行过程中问题机构的出现，要摒弃一味强调消除问题机构的防守型思维。也就是说，对风险要从被动的防守、规避转向积极的管理与经营，无论是微观的金融运行还是宏观的金融监管，都需要推动这种转变。从化解问题机构风险、守住系统性风险的角度出发，一方面就是要承认问题机构风险的暴露将成为常态化，另一方面又要有相应的机制来防范问题机构风险外溢、放大为系统性风险。

　　那么，对于常态化的风险暴露问题，显然需要常态化的机制安排，其基本取向应该是市场化。唯有建立完善科学的市场化处置机制，才能从容应对问题机构风险，并有效防范可能出现的道德风险。基于市场化的金融稳定基金将成为市场化风险处置的基本内核。而从防范系统性风险的角度出发，则需要从整体的、宏观的视角来设计金融稳定基金的架构、模式和运行规则。

　　从国际经验看，问题机构处置的前端则是对不良资产的处置。其基本方式包括：延缓还款期限、政府注资担保（信保基金模式）、资产重组出售及专有机构处置（市场化运作的不良资产投资机构）。实际上，2008年金融危机之后，德国等西方国家金融稳定基金正是在此基础上萌生的。

　　金融稳定保障基金将如何落地？

　　一方面，要建立相应的法律基础，在法律层面上与正在推进的《金融稳定法》的立法协同，加快立法进程。另一方面，要科学设计金融稳定保障基金的框架、运行机制。

　　首先是要解决运行的组织框架问题。

　　最核心的问题就是金融稳定基金究竟由谁牵头成立，由谁负责管理。从基本定位和功能看，金融稳定保障基金与之前已建立的存款保险基金、保险保障基金等并无本质区别，如果按照之前已建立的存款保险基金模式，显然由人民银行牵头比较合适。但是，从政府工作报告“压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任”的要求看，在问题机构的风险处置中，需要压实金融机构及股东的主体责任、地方政府的属地风险处置责任和金融管理部门的监管责任。显然在处置问题机构中，地方政府不能缺位。因此，有专家认为金融稳定基金或主要由省级地方政府牵头成立。

　　从问题机构发生的几率看，中小银行无疑是防范的重点。因此，在部分中小银行较为集中、潜在风险隐患较高的地区，由地方政府牵头成立处置基金，或更有助于问题机构风险的及时、稳妥处置。将金融稳定基金的设立与地方政府防范金融风险的属地责任挂钩，或有助于平衡地方政府在防范地方金融风险与推动当地经济发展的矛盾性。但按照地域划分设立金融稳定基金，面临最大的问题是金融活动本身的流动性、跨区域性和风险外溢性。

　　从国际上金融稳定基金设立的逻辑看，显然是从宏观、整体金融风险防化着眼的，而非局部、区域金融风险。包商银行风险处置过程，其实一定程度上凸显了当前中小银行风险处置中中央地方监管协同不足等问题。因此，个人认为完全由地方政府承担不一定合理和可行，最可能和合理的模式，应该是以中央金融委为主导、资金上由央行和地方分担，处置的主体由地方政府承担。

　　其次要解决资金来源问题。

　　从世界各国实践来看，金融稳定基金的资金来源主要包括三大部分：一是由金融机构以“生前遗嘱”的方式缴纳，以切实压实问题机构的主体责任。二是接受处置资助的金融机构在其度过危机后归还的资金。三是财政资金注资。逻辑上，金融稳定保障基金救助的对象范围是所有金融机构，即涵盖银行、保险、信托、证券，按照惯例，基金的来源少不了金融机构的“份子”，无论是以机构生前遗嘱的形式还是其他，作为可能成为被救助的机构，理当出资。至于是否全部由金融机构承担，还是地方政府、金融机构共同负担，则另当别论。或许引入定位于不良资产投资的民间资本也是一个可探索的选项。

　　问题是，如何协调新设立的金融稳定保障基金机制与存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等制度如何协调，或者说如何整合，避免重复收费，形成监管合力，这将是不可回避的问题。但是，分业经营体制下的银行、保险、证券、信托的风险特征各不相同，原有的基金出资模式各异，如何整合需要制度、技术上大的调和；而在金融稳定保障基金机制下，不同行业如何履行义务、承受保障，又有更多需要探讨的方面。

　　再往后看，这一新的机制会否带来金融分业经营体制的嬗变？

　　(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)