蔡昉：政府发挥更大作用的新潮正在全球涌起

　　文/蔡昉

　　丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗所著《制高点：重建现代世界的政府与市场之争》的英文版最初在一九九八年出版。因为该书出版后二十余年的世界经济，已经演进到一个新的历史方位，给了我们新的观察和思考角度，以便重新解读该书的主题——政府与市场之争。

　　一、关于“制高点”

　　《制高点》试图讲述的，是关于全新的世界经济及各国经济，在战后如何重生并成型的故事。围绕政府与市场的学说之争和现实成效，本书叙述了政府干预经济从而妨碍市场机制作用，如何在不同国家导致经济发展的全盘皆输，而重建对市场的信念和发育市场体制，如何在世界经济的各区域凯歌前进。

　　循着政府和市场交替发挥主导作用这条主线，在潮起潮落的跌宕起伏中讲述战后经济发展，展示思想的力量。在战后相当长的时间里，一些国家选择计划经济和政府干预，并将其转化为壮大国有经济、建立福利国家、实施贸易保护主义、许可证制度、价格管制等经济政策。随着倾向于政府主导的经济发展日益暴露出诸如低效、滞胀、垄断、寻租等问题，也随着痴迷市场机制的新自由主义经济学的兴起，自二十世纪七十年代起，政策风向便转向市场发挥更大作用甚至唯一作用。美国的里根经济学、英国的私有化浪潮、中国的改革开放、印度等国家解除规制的改革、拉丁美洲国家的贸易自由化、苏联和东欧国家的市场化、北欧和西欧的福利体制改革，等等。

　　二、“弗里德曼周期律”

　　作者的意思可做以下解说。首先，政府主导型的经济政策最初取得了成功，直到这些政策最终失败。然而，何以会发生从早期成功到最终失败这个一百八十度的大转折，却缺乏一以贯之的解释逻辑。其次，作者接下来讲述了市场机制如大潮一般再次占据主导地位，并且认为历史从此而终结。

　　吴敬琏在《制高点》中文版序言中，用“六十年风水轮流转”形容从强化政府职能到建立市场体制的倒转。历史人物对思想、政策和实践具有周期性变化特征，我称其为“弗里德曼周期律”。二十世纪八十年代末，同为经济学家的弗里德曼夫妇写过一篇文章，认为无论是笃信自由市场还是崇尚政府干预，都分别会以波涌的方式存在，先是形成意识形态层面的潮流，随后，当相应的思想取得主流地位进而转化为政策，便形成了实践层面的潮流。一种思想和政策潮流占上风的情形延续特定时间之后，又会逐渐让位于另一种思想和政策潮流占上风的情形，而危机往往是重大转变的催化剂。他们指出，在欧美经济发展的历史上，倾向于市场与倾向于政府这两种思想及政策潮流，大约是以五十至一百年的时期间隔，交替着占据主流和主导地位。

　　从较长历史来回顾的话，这个引述及解释也反映出，在经济学家的影响下，政治家分别追逐政府和市场潮流的结果，最终形成了以数十年时间为量级的政策长波，无论在哪个波段上，制度设计和政策选择都不可避免产生过度的偏倚和倾斜，从而造成扭曲和失败。在付出惨痛的代价之后，另一个极端的思潮逐渐占上风并影响政策选择，便意味着周期的倒转，这一转型过程同样让社会付出代价。

　　人类的思想传承也好，现实中存在着的认识也好，本来都是表现为一个广泛而完整的图谱形态。也就是说，无论什么样的思想和政策主张，总是可以从左到右排成一个依次过渡的序列，相互之间都密切地衔接着。然而，现实中经济政策却是在极端化的环境下推行的，往往不能接受不同思想之间相互取长补短的“中庸之道”。一方面，由于经济学的发展越来越追求抽象、单一和至简的理论模型，而拒绝处理纷繁复杂却影响结果的中间变量；另一方面，由于互相竞争、非此即彼的党派政治总是彻底否定政治对手的思想和政策，把自己政策主张的优越性绝对化，导致意识形态趋于极化。

　　某种思潮和政策主张一旦占据主导地位，就不能吸纳自己的对立面可能提供的有益补充，这既增大了因政策绝对化而导致的失误概率，也减少了随时修正错误以减少失败的机会。如此，所犯错误便会以恶性循环的方式得到积累，直至把错误推到极端，以致只能通过政治过程来终结。换句话说，以改朝换代的方式对以前的思想和政策遗产进行根本清算，从而开始又一轮循环往复。相同的道理也决定了，从一种思想及政策转向新的思想及政策的过程，也会使社会付出巨大的代价。这里说的社会代价既包括转型不成功造成的社会经济灾难，也包括无论成功与否，在转型过程中不可避免给部分（但常常不是少数）社会群体带来损害。

　　政府和市场两种对立思潮及其政策取向，形成潮汐一样的周而复始现象，还受到更为深层的因素支配。即政府发挥更大作用的一个方面，是政府履行收入和财富再分配的功能，而市场原教旨主义则假设市场能够自动解决分配不公的问题。在任何社会，无论是否到了不共戴天的程度，穷人和富人的分野和对立都是存在的。

　　三、新潮涌起和中国的选择

　　如果我们着眼于政府维护社会公平正义，从社会福利、社会共济和社会保护等方面向全体人民提供均等的公共产品，并与市场本身不能自发地解决收入分配不公问题进行对照观察，也就是说从相对可控的内容上界定弗里德曼周期律，则可以有把握地做出一个判断：政府发挥更大作用的新潮正在全球涌起。

　　美国实施包括社会保障项目在内的罗斯福新政，英国按照《贝弗里奇报告》的蓝图构建社会保障体系，分别推动两个国家在第二次世界大战之后建成福利国家。随着收入分配得到改善、中产阶级迅速扩大，以及未曾预料的“婴儿潮”的出现，为两国赢得为时不短的经济繁荣。在西方政治中，更多的再分配功能和社会福利供给，往往与政府拥有更大的行政权力如影随形，因此，政府控制价格和工资的形成、推行贸易保护主义、实施行政垄断等过度干预经济的政策，也伤害了市场机制的作用。于是，美国的罗纳德·里根和英国的玛格丽特·撒切尔几乎同时上台，全盘接受了新自由主义经济学教条，进而将市场原教旨主义转化为解除规制、减税、去福利化和私有化等一系列政策。这些实践与发展中国家接受华盛顿共识、原计划经济国家实行经济自由化，以及欧洲国家对福利体制进行改革，共同推动了新一轮潮流。

　　然而几十年过后，人们再次痛苦地认识到，经济增长也好，全球化也好，科技革命也好，这些可以做大蛋糕的过程，都不具有分好蛋糕的天然机制。跨国公司、大型科技企业和金融集团赚得盆满钵满的同时，收入和财富差距显著拉大，导致收入两极分化、社会流动性下降和阶层固化，从而导致中产阶级不断萎缩，进一步造成社会分化和政治分裂。美国特朗普上台、英国脱欧，以及诸多国家实行民粹主义、民族主义和保护主义政策，可以说皆为上一轮不受约束的市场经济实践的必然结果。

　　中国在改革开放过程中，没有盲目接受任何流行的思潮或既有的模式，而是根据自身所要解决的激励和效率问题，采取了渐进式的经济改革和对外开放方式，也努力保持经济增长和社会发展的协调，在逐步构建社会主义市场经济体制的同时，始终注重更好地发挥政府作用。处理好政府与市场的关系，实现两者的相互补充和有效结合，固然是一个需要不断探索的长期课题，政府参与经济活动的具体方式，也要随着发展阶段和国情的变化而与时俱进。不过，把以人民为中心作为改革开放发展的出发点和终极评判标准，决定了中国必然要把维护公平正义、改善收入分配、畅通社会流动通道、持续促进全体人民共同富裕，作为政府必须占据的最优先级别的制高点。

　　(本文作者介绍：中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、人力资源研究中心主任，博士生导师。中共十七大代表；第十一届全国人大代表、全国人大常委会委员、农业与农村委员会委员。)