孙彬彬：议息会议之后，关注国会谈判进展

　　意见领袖丨孙彬彬团队

摘要：

9月议息会议后，联储对渐进式减码QE的路径有了更多交代，但仍强调疫情对经济前景的风险，坚持将加息与减码QE切割，维持宽松立场。决议基本符合预期，后续美债走势还是要关注国会围绕债务问题的谈判结果。

昨夜美国国会传来突破性消息，民主党党内已就任何形式预算调整方案的达成了框架协议，受此驱动，美债日内上行10BP至1.40%左右。如何理解该消息对美债的影响？债务违约的X DAY日益临近，联邦政府是否会重陷债务危机？又将如何影响中美债市？

当前拜登基建与债务上限谈判，本质上是两党为明年中期选举争夺资本所做的“政治博弈”。

对共和党而言，策略是做出一定让步，给予民主党再一次预算和解程序的底牌，换取共同推出《两党基建计划》的成果。但底牌也是伏笔，目的是为了逼迫民主党在使用底牌的过程中，牺牲部分党内人士利益，加深民主党内部分歧，为中期选举争取先机。

对民主党而言，手握底牌的好处是能够保证基建计划的推出，坏处则是需要对债务违约负债。为了调和党内分歧，同时限制共和党，民主党的策略是，将两党共同支持且党内异见人士支持的《两党基建计划》、与《预算和解法案》和债务上限问题谈判进行捆绑，恩威并施协调党内矛盾，逼迫共和党进行合作，或至少试图营造共和党可能阻碍债务问题解决的形象。

8月国会休会前，两党已经就《两党基建计划》与《预算和解框架决议》达成了初步协议。囿于党内分歧，9月国会重启后，民主党还未正式提交《预算和解法案》文本。昨夜美国国会传来突破性消息，民主党党内已就任何形式预算调整方案的达成了框架协议，标志着民主党党内矛盾已经实质性得到协调，底牌已经具备了打出的条件。

根据财政部的最新测算，X DAY可能在10月末到来。在此之前，民主党有足够的时间推动支出法案并解决债务上限问题。虽然债务上限问题还未有实质性进展，但一个团结且手握底牌的民主党已经足够给予市场信心。

后续民主党在解决债务上限问题方面还有多种选择，其中可能性较高的情形是在X DAY（10月末）前对提高债务上限单独走预算和解程序、或是将提高债务上限重新整合进当前预算和解协议，中等可能性情形是X DAY前两党合作暂停债务上限，较小可能性的情形是两党在10月初合作暂停债务上限。无论何种选择，市场都无需过度担忧美国政府会陷入债务违约，进而引发如2011年般经济衰退的风险。

如果谈判如期结束，结果会是基建法案兑现与新债恢复发行，可能继续温和推动后续美债上行，年内区间维持1.3-1.5%，对国内债市的影响有限。对提高债务上限使用预算和解程序可能需要数周时间，意味着民主党最迟需要在10月中下旬推进，建议市场持续跟进。

从风险提示角度，仍要考虑债务问题解决不善可能导致的次生风险。参考2011、2013年美国两次债务危机、2015-2019年间两党四次合作暂停债务上限的前后，只要债务问题谈判不使得拜登基建计划流产，进而引发经济衰退风险，导致美债急坠的可能性不大，对国内债市的影响也有限。但万一债务问题走向技术性违约，美债短期内也存在下行风险。

本报告还在附录部分介绍了预算和解程序、债务上限与债务违约、临时预算法案、以及《两党基建协议》与《预算和解法案》的主要内容。

 

 

风险提示：美国国会谈判进程超预期、美国经济增长超预期、美国宏观政策调整超预期、美国民意转变超预期。

 

　　9月23日美联储议息会议决议公布，我们做一个简单点评。

　　相较于7月会议与8月的杰克逊霍尔全球央行会议，本次会议的增量信息主要与TAPER有关。鲍威尔明确，通胀目标已经实现了进一步实质性进展，就业目标也已经接近进一步实质性进展，可能在下一次会议达到实质性进展的条件，暗示将在年末开始减码QE，同时提出渐进式的减码QE可能在2022年年中前后结束。其他增量信息，主要来自于加息点阵图的变化，更多委员支持更早更快加息，或反映联储内部有所分歧。

　　此外，与8月杰克逊霍尔全球央行会议上的表态类似，鲍威尔仍强调疫情对经济复苏有所拖累，极力将减码QE与加息分割，仍将维持宽松立场，支持美国经济。

　　9月联储议息会议的决议基本符合预期，市场的反映也偏积极。会议前后，2年期美债收益率受加息预期影响上行3BP至0.24%左右，10年美债收益率则降低2BP至1.30左右。

　　美联储货币政策维持宽松，后续美债走势还是要关注国会围绕债务问题的谈判结果。

　　9月24日美国国会传来突破性消息，民主党党内已就任何形式的预算调整方案达成了框架协议[1]，美债日内上行10BP至1.40%左右。如何理解该消息对美债的影响？债务违约的X DAY日益临近，联邦政府是否会重陷债务危机？又将如何影响中美债市？

　　1 如何理解拜登基建与债务上限谈判？

　　拜登总统上台后，提出了Build Back Better（简称“BBB”）的口号，准备推出一系列的经济刺激法案，包括1.9万亿美元的《新冠纾困法案》，2.3万亿美元的《美国就业计划》，以及1.8万亿美元的 《美国家庭计划》，总共约6万亿美元。但进展并非一帆风顺，目前只有《新冠纾困法案》于3月依靠预算和解程序通过，《美国就业计划》最终谈判破裂。

　　在民意的推动下，两党都有推进经济刺激法案的动机，分歧在于法案的项目和金额。共和党人认为基建计划应专注于传统交运项目，而《美国就业计划》中只有一小部分用于实际基础设施。而且共和党十分看重此前通过减税获得的经济成绩，对于加税十分抗拒。还要部分温和民主党人希望削减支出金额。妥协以后，两党在今年4月达成一致，根据《国会预算法》第 304条，裁决本财年可以再使用一次预算和解程序，为后续谈判保留余地。

　　作为回应，民主党调整了基建计划的谈判策略，将《美国就业计划》重新拆分重组为两大法案，分别是1万亿美元（新增支出5500亿美元）的《两党基建协议》和3.5万亿美元的《预算和解法案》。《美国家庭计划》整个包含在3.5万亿美元的《预算和解法案》中。

　　再一次的预算和解程序明显充分政治博弈的意味。

　　从制度程序看，再一次的预算和解程序看似共和党的妥协，但也是伏笔。一方面，作为回报，共和党得到了想要的《两党基建协议》，回应了选民关切，表达了同意刺激法案，但不希望加税进一步扩大政府支出的观点。

　　另一方面，将后续难题抛向了民主党一边。因为要再一次使用预算和解程序，需要民主党直面可能更大的党内分歧。考虑到2022年的中期选举，温和民主党人需要考虑所在选区的中间选民，对支持加税来提高支出有所忌惮。而如果民主党在手握底牌的同时，仍导致了债务违约，也势必要对此负责。

　　当前两党在参议院的席位相同（50：50），民主党依靠副总统哈里斯的投票权勉强保持了多数党地位。在众议院民主党对共和党的优势也不明显（220：211）。根据预算和解程序的简单多数原则，也需要参议院全部民主党人和众议院多数民主党人的支持才能通过。民主党如果强硬通过《预算和解法案》，可能会牺牲部分党内人士的利益，甚至可能在明年的中期选举中同时失去国会两院的多数党地位。

　　拜登基建与债务上限谈判，实际上成为了明年中期选举背景下，两党为争取更多政治资本所进行的“博弈”。但无论如何，核心矛盾从两党分歧向民主党党内分歧的转变，还是让市场看到了计划能够通过的底牌和希望。

　　作为应对，民主党也大展腾挪之法。将《两党基建协议》和《预算和解框架决议》的谈判进行捆绑，同进同退，逼迫党内温和派与进步派达成共识。对党外，坚持不将提高债务上限作为选项放在《预算和解框架决议》中，逼迫共和党共同解决债务上限问题。即使谈判不成，也不让共和党置身事外，要营造共和党可能阻挠刺激法案通过的形象。

　　两党谈判久拖不决，债务上限问题只能继续延后。但近年来债务上限问题的解决也从未一帆风顺。目前政府依靠财政部的特殊措施维持运作，根据财政部最新表态，联邦政府债务违约的X DAY可能在10月末到来。舆论对债务上限问题的拉扯颇为不满，两党也都希望避免美国债务违约。这实质上给民主党解决问题划定了时间截点。

　　作为预备，众议院还在9月21日通过了一项旨在12月3日前避免政府关门与债务违约的临时预算法案，但民主党有意在参议院的讨论中将其与债务上限暂停捆绑，逼迫共和党进行让步。不过共和党已经做出回应，不会对此进行让步[1]。

　　所以不难理解，债务违约的X DAY是基建谈判的约束，债务上限问题的解决也是基建谈判的结果。在民主党当前的谈判策略下，无论是与共和党合作，还是寻求化解党内分歧，债务上限问题大概率都会与基建谈判先后解决。X DAY实质上起到了谈判截止日的效果，两党都试图在谈判过程中争取更多的政治资本。

　　2  拜登基建与债务上限谈判的当前进展

　　2.1． 拜登基建与债务上限谈判的当前进展
赶在8月国会两会休会前，两党分别在两院达成了对《两党基建协议》和《预算和解框架决议》的初步协议，但后续通过还要经过一系列两党、党内博弈与制度流程。

　　8月10日，总额1万亿美元的两党基建计划（新增5500亿美元）在参议院得到通过，除50名民主党全部赞成之外，还得到了19名共和党的支持。目前，《两党基建协议》已经递交众议院。众议院议长佩洛西表示，众议院将于9月27日为《两党基建协议》进行投票表决。若届时参议院也通过《两党基建协议》，后续将在新财年（10月1日）开始前递交给拜登签字成为正式法案。

　　8月11日和8月24日，参议院和众议院先后通过3.5万亿美元的《预算和解框架决议》，标志着预算和解程序正式启动。不过3.5万亿美元的预算决议只是为各预算委员会划定了支出上限，最终支出规模还存在着被调整的可能性。民主党原计划最早在9月15日提交将起草的《预算和解法案》，囿于党内分歧，目前《预算和解法案》的文本还没有形成。

　　9月24日，美国国会传来突破性消息，民主党党内已就任何形式的预算调整方案达成了框架协议，标志着民主党党内矛盾已经实质性得到协调，底牌已经具备了打出的条件。

　　根据财政部的最新测算，X DAY可能在10月末到来。在此之前，民主党有足够的时间推动支出法案并解决债务上限问题。虽然债务上限问题还未有实质性进展，但一个团结且手握底牌的民主党已经足够给予市场信心。

　　2.2． 拜登基建与债务上限谈判的未来阻碍

　　首先，还是要预防温和民主党人倒戈。要通过预算和解程序，民主党需要在两会都得到简单多数票支持，在参议院必须获得全员支持，在众议院最多接受3人倒戈。此前民主党参议员曼钦与10位民主党众议员表示暂不支持。经过近日拜登与洛佩西的游说，民主党党内最终达成了一致。不过在法案落地前，还是要预防可能的倒戈风险。

　　其次，共和党无意合作暂停债务上限。民主党最希望看到的结果，当然是在共和党的配合下暂停债务上限，如此一来也能够更多保护党内人士利益。此前两党已经五次合作暂停债务上限。这需要在参议院获得60票以上支持，无法借助预算和解程序通过。但共和党领袖麦康奈尔已经反复明确表示，无意合作暂停债务上限，“民主党必须自己解决债务上限问题”[1]，且动摇的可能性不大。

　　最终，影响两党行为的关键还是民意，而民意存在摇摆的风险。共和党能够在谈判中做出让步，民主党能够展开上述策略，根本原因还是选民对可能的《预算和解法案》更多持支持态度。8月初的一项民调显示，66%的美国选民支持可能的《预算和解法案》，其中，85%的民主党选民支持，60%的中间选民支持，共和党选民的支持比例与更高（47%：44%）[2]。

　　当前温和派民主党之所以摇摆，也与民调的摇摆不无关系。9月初的一项民调显示，部分选民开始支持曼钦提出的对《预算和解法案》的“战略暂停”态度[3]。这可能是民主党在国会休会结束后，没有马上加大力度推进谈判的关键原因。

　　昨夜民主党党内的突破性消息，应该也与民意不无关系。中秋节前后，市场对于美国可能出现债务违约风险的担忧浮现，对民主党过度捆绑的谈判策略也有不满。[4]

　　2.3． 拜登基建与债务上限谈判的可能结果

　　民主党党内分歧的实质性调和给了市场信心，但为了便于市场观察，我们还是提出了几种可能的情形供市场参考。

　　乐观情形：两党合作暂停债务上限，10月初通过，可能性较小。成立条件，共和党配合在参议院近期通过临时预算法案与暂停债务上限协议，民主党党内不重现分歧。在共和党领袖麦康奈尔反复明确表示不配合后，在短时间内说服共和党配合的可能性较小。

　　中性情形1：两党合作暂停债务上限，X DAY前通过，可能性中等。成立条件，民意推动共和党配合暂停债务上限，民主党党内不重现分歧。X DAY前民主党仍有一个月左右的窗口期，此前五次两党均配合暂停了债务上限，且配合暂停债务上限的时间都临近X DAY。但也要考虑到，久拖并不利于执政党支持率，从昨夜市场反应看，市场对民主党适时协调党内分歧的反映是偏积极的。所以可能性中等。

　　中性情形2：通过预算和解程序提高债务上限，X DAY前通过，可能性较高。成立条件，共和党不配合暂停债务上限，民主党党内不重现分歧。如果共和党不配合暂停债务上限，民主党就需要打出底牌。考虑到通过预算和解程序可能需要数周时间，民主党最迟需要在10月中下旬推进。考虑到共和党当前表态，可能性较高。

　　悲观情形：X DAY后、12月3日前通过，联邦政府违约，可能性小。成立条件，共和党不配合共同暂停债务上限，民主党党内在X DAY前重现分歧。在手握底牌的情况下，民主党势必要为此负责。鉴于民主党当前控制国会，拜登也是民主党，民主党在民意中还有些许优势，不会搬起石头砸自己的脚。可能性较小。

　　潜在情形：拜登援引第14修正案无视债务上限，可能性极小。成立条件，拜登宣布进入紧急状态，援引第14修正案，无视债务上限。早在2011、2013年，一些学者就提出，如果债务上限问题迟迟得不到解决，总统可以引用1868年内战结束三年后批准的第14修正案的“公共债务条款”来证明继续借款是正当的。但此举无疑会陷入到是否违宪的长期诉讼中，何况现在美国最高法院的大法官中共和党法官占多数。可能性极小。

　　整体而言，考虑到民主党党内分歧已经实质性协调，在可以打出底牌、且共和党明确表示不配合的情况下，中性情形出现的可能性较高，更有可能通过预算和解程序提高债务上限，时间大概率在10月末。

　　3 后续发展对中美债市意味着什么？

　　联储维持宽松的情况下，后续美债走势的主要影响因素还是来自国会的政策冲击。

　　此前美债在1.3%附近震荡，原因主要是持续的流动性泛滥、美债新发行供给缺位和对债务危机的担心。民主党党内分歧协调无疑给了市场一阵强心剂，市场无需过度担忧债务危机转变为经济衰退的风险，美债日内上行10BP至1.40%左右。

　　对美债的后续展望，我们主要考虑中性情形与悲观情形。

　　中性情形，该情形市场已经有所预期，只要国会谈判能够在X DAY前结束，当前债务风险对美国债市的影响有限。市场需要关注的是，基建与债务上限谈判过后，美债恢复发行将吸收过剩流动性，温和推升美债收益率。

　　我们在团队前期报告《如何看待联储后续行为对国内市场的影响？》中有过估计，基于该中性情形，后续年内美债收益率区间为1.3-1.5%，对国内债市的影响有限。

　　从风险提示角度，我们仍需考虑悲观情形的可能情况，可以参考2011、2013年债务上限危机与2015-2019年四次暂停债务上限的情形。

　　3.1 2011年美国债务上限危机

　　2008年金融危机后，美国债务激增。2011年美国经济显示出复苏的早起迹象，联邦债务再度接近极限。在2010年的中期选举后，民主党只在参议院拥有多数席位，共和党已经控制了众议院，逼迫奥巴马就削减赤字进行谈判，否则将不会同意提高债务上限。

　　2011年5月16日债务上限到达，财政部暂停发行新债券，并开始动用紧急措施。但直至7月25日，两党关于债务上限与削减赤字的谈判迟迟没有实质性进展，最终导致了一笔8.5亿美元的期货交易违约。这一结果动摇了美国债市，对联邦政府将在8月2日的X DAY后出现债务违约的担忧发酵，也最终逼迫民主党做出让步。7月31日，民主党同意以削减债务换取提高债务上限，并在8月2日X DAY到期时几小时被签署成为法案。

　　债务危机动摇了市场对美国政府的信心，削减赤字使得市场担忧美国经济，8月5日，标普下调了美国的主权评级至AA+。债务上限的提升，最终使得联邦政府避免在8月15日的付息日出现技术违约，债务危机走向尾声

　　回顾来看，2011年4月起，在市场意识到，美国可能在债务上限到期后无法及时提高债务上限时，对经济增长与美债发行的担忧就已经使得美债持续走低。从2011年4月10日至7月25日，美债收益率从3.59%降至3.03%，期间最低触及2.88%，最多曾下行71BP。在7月25日债务危机发酵至8月15日最终避免债务的过程中，美债收益率从3.03%进一步降至2.29%，期间最低触及2.17%，最多曾下行86BP。此后债务危机对美债收益率的余波冲击还在继续，10月3日美债触及1.80%的年内低点，较4月10日降低179BP。[1]

　　2011年的债务上限危机对美国债市造成了严重冲击，在市场情绪从担忧、到发酵、再到扩散，每一个阶段都对美债形成了剧烈冲击，对经济衰退的担忧大幅降低了美债收益率。

　　在美国债务上限危机发酵的过程中，国债曾一度受到影响，但很快回到了前期水平。更大的冲击还是在美国经济确定重归下行，并迫使联储宽松后，趋势性带动了国债走弱。

　　3.2 2013年美国债务上限危机

　　2012年12月31日，美国债务再次接近上限，共和党故技重施，希望再次利用债务上限问题迫使民主党让步。

　　谈判过程更加艰难，两党先是在1月，通过提高短期债务上限的方式，将债务违约期限推迟到了2013年3月。2月初，两党通过暂停债务上限的方式，将债务上限到期日延后至5月19日。但在债务上限暂停结束后，两党未能就债务上限谈判达成新的协议，在10月1日后，联邦政府未能避免关门。直至10月16日，两党才通过将债务上限暂停至2014年2月7日的方式，避免了政府关门。最后在2月15日，两党同意将债务上限无条件暂停至2015年2月15日，2013年美国债务上限危机才走向结束。

　　不同的是，或许是美国民众厌倦了共和党的操纵行为，在两党谈判过程中，共和党的支持率接连降低，这也促成了期间数次债务上限的无条件暂停。[2]

　　2013年美国债市的最核心问题是TAPER导致的债市恐慌，但2013年债务上限危机对美债仍有冲击，主要体现在10月联邦政府关门前后。2013年9月5日至10月16日，美债收益率从2.98%降至2.67%，期间最多下行36BP。在此期间，国债虽一度受到影响，但也很快回到了前期水平。后期国债收益率上行，还是反映了全球经济复苏的势头。

　　与2011年不同的是，2013年美国经济处在上行周期，基本面情况较好，没有受到债务上限危机的太多影响。所以市场反映相对有限。

　　3.3 2015、2017、2018、2019年美国债务上限危机

　　2013年后，联邦政府遇到债务上限问题时，解决方法都是暂停债务上限，而不是提高债务上限。暂停债务上限无法通过预算和解程序实现，需要在参议院获得60票以上支持。从2015年至今，无论是共和党还是民主党，虽然都有过控制国会的时期，但都没能同时在参议院拥有60个以上席位。这意味着，两党必须合作才能暂停债务上限。

　　合作暂停债务上限的原因主要有两方面，一是民调对阻挠解决债务上限问题有不满，二是暂停债务上限给两党更大的谈判空间。总而言之，都是政治博弈的表现。

　　暂停债务上限的谈判不总是一帆风顺的，期间四次的债务上限暂停，都经历了长达数月的数论的谈判，总是要在X DAY临近的时候才能够达成一致。[3]

　　回顾美国债务上限危机的历史，我们有几点结论：

　　第一、债务上限危机发生在总统与国会无法达成一致的时候，例如，在2011、2013年两次美国债务危机时，总统奥巴马所在的民主党都没能控制国会。

　　第二、债务上限问题的解决不会一帆风顺，但民众对政治操纵的厌倦通常会推动债务上限问题的解决。解决问题的时间基本都临近X DAY。

　　第三，债务上限问题如果没有演变为危机，两党基于债务上限问题的谈判拉扯对美债影响有限，与国债也没有必然联系。

　　第四，债务上限问题如果演变为危机，则其酝酿、发酵和扩散都会对美债形成冲击。若危机没有危及必要的支出计划、拖累经济增长，那么有限的下行冲击可能是暂时性的，对国内债市的传导也有限；若危机拖累经济增长，那么次生的下行冲击将非常剧烈，还可能通过全球经济共振传导，趋势性地冲击国内债市。

　　4 小结

　　9月议息会议后，联储对渐进式减码QE的路径有了更多交代，但仍强调疫情对经济前景的风险，坚持将加息与减码QE切割，维持宽松立场。决议基本符合预期，后续美债走势还是要关注国会围绕债务问题的谈判结果。

　　昨夜美国国会传来突破性消息，民主党党内已就任何形式预算调整方案的达成了框架协议，受此驱动，美债日内上行10BP至1.40%左右。如何理解该消息对美债的影响？债务违约的X DAY日益临近，联邦政府是否会重陷债务危机？又将如何影响中美债市？

　　当前拜登基建与债务上限谈判，本质上是两党为明年中期选举争夺资本所做的“政治博弈”。

　　对共和党而言，策略是做出一定让步，给予民主党再一次预算和解程序的底牌，换取共同推出《两党基建计划》的成果。但底牌也是伏笔，目的是为了逼迫民主党在使用底牌的过程中，牺牲部分党内人士利益，加深民主党内部分歧，为中期选举争取先机。

　　对民主党而言，手握底牌的好处是能够保证基建计划的推出，坏处则是需要对债务违约负债。为了调和党内分歧，同时限制共和党，民主党的策略是，将两党共同支持且党内异见人士支持的《两党基建计划》、与《预算和解法案》和债务上限问题谈判进行捆绑，恩威并施协调党内矛盾，逼迫共和党进行合作，或至少试图营造共和党可能阻碍债务问题解决的形象。

　　8月国会休会前，两党已经就《两党基建计划》与《预算和解框架决议》达成了初步协议。囿于党内分歧，9月国会重启后，民主党还未正式提交《预算和解法案》文本。昨夜美国国会传来突破性消息，民主党党内已就任何形式预算调整方案的达成了框架协议，标志着民主党党内矛盾已经实质性得到协调，底牌已经具备了打出的条件。

　　根据财政部的最新测算，X DAY可能在10月末到来。在此之前，民主党有足够的时间推动支出法案并解决债务上限问题。虽然债务上限问题还未有实质性进展，但一个团结且手握底牌的民主党已经足够给予市场信心。

　　后续民主党在解决债务上限问题方面还有多种选择，其中可能性较高的情形是在X DAY（10月末）前对提高债务上限单独走预算和解程序、或是将提高债务上限重新整合进当前预算和解协议，中等可能性情形是X DAY前两党合作暂停债务上限，较小可能性的情形是两党在10月初合作暂停债务上。无论何种选择，市场都无需过度担忧美国政府会陷入债务违约，进而引发如2011年般经济衰退的风险。

　　如果谈判如期结束，结果会是基建法案兑现与新债恢复发行，可能继续温和推动后续美债上行，年内区间维持1.3-1.5%，对国内债市的影响有限。对提高债务上限使用预算和解程序可能需要数周时间，意味着民主党最迟需要在10月中下旬推进，建议市场持续跟进。

　　从风险提示角度，仍要考虑债务问题解决不善可能导致的次生风险。参考2011、2013年美国两次债务危机、2015-2019年间两党四次合作暂停债务上限的前后过程，只要债务问题谈判不使得拜登基建计划流产，进而引发经济衰退风险，导致美债急坠的可能性不大，对国内债市的影响也有限。但万一债务问题走向技术性违约，美债短期内也存在下行风险。

　　本报告还在附录部分介绍了预算和解程序、债务上限与债务违约、临时预算法案、以及《两党基建协议》与《预算和解法案》的主要内容。

　　5 附录

　　5.1 专题一：什么是预算和解程序？

　　预算和解是1974年的国会预算法案所设立的，其初衷是为了避免参议院少数派通过“冗长辩论”阻挠法案通过的情形。[1]

　　使用预算和解程序，参议院通过法案只需要简单多数同意，（50比50的情况下由副总统兼任的参议院议长投票破冰），而不是通常情况下的至少60票。

　　动用预算和解程序会受到严格限制，第一在程序上，需要先要在两会通过预算决议，然后根据决议形成的文本需要通过各单项预算委员会的审查，审查后的文本还要在两会通过形成法案，通过后的法案递到总统办公桌后，还要在10天内签字生效。历史上，国会向总统递交过26项和解法案，其中22项通过，4项被否决。

　　第二在次数上，为了保护少数党的权利，一般每财年只能对收入、支出、赤字或债务限额问题各使用一次预算和解程序。但此前提出的预算和解程序通常同时包含以上三方面，合成一个法案进行表决。今年4月，在两党形成共识的基础上，根据304条款，裁定在对原预算决议进行修改的情况下，允许国会在同一财年使用再一次使用预算和解程序。

　　需要说明的是，民主党今年还没有就提高债务上限使用预算和解程序，因此还存在单独对提高债务上限使用预算和解程序，或者将债务上限放入重新整合进当前预算和解程序的选项。主要解决党内分歧，该选项就能作为底牌打出。

　　第三在内容上，根据伯德条款，预算和解程序只能包含与收入、支出、赤字或债务限额有关的内容，不得包含无关内容。

　　国会最近两次使用预算和解程序，一是2017年12月特朗普总统签署的预算和解程序，允许美国政府减税并取消奥巴马时期签署的医保法案；二是2021年3月拜登总统为推进《新冠纾困法案》签署的预算和解程序。

　　5.2 专题二：什么是债务到期的X DAY与临时预算法案？

　　债务限额是美国财政部可以向公众或其他联邦机构发行的最大债务金额。该金额是依法确定的，多年来一直在增加，以支持政府运作。此前，2019年8月颁布的《2019年两党预算法案》将债务限额的期限暂停设定为2021年7月31日，在债务限制暂停期间，发行新联邦债券将不受法定限制约束。

　　2021年8月1日，债务限额将重置为先前的22万亿美元上限，外加暂停期间发生的累计借款，总计约为28.5万亿美元。除非立法延长暂停期或增加限额，否则现有法规将允许财政部宣布进入“（新）债券发行暂停期”，并采取“非常措施”在不违反债务上限的情况下借入额外资金一段时间。

　　财政部的现金余额和非常措施将在一段时间继续支持政府运作。然而，如果债务限额保持不变，上述资金终将耗尽。根据财政部此前估计[2]，财政部可能在下个财年（2021年10月1日开始）第一季度的某个时候（X DAY）耗尽上述能力。根据财政部的最新表态，债务违约的X DAY可能出现在10月末。

　　临时预算法案是避免联邦政府关门，为国会谈判提供更多时间的一项权益之计。9月21日在众议院通过的临时预算法案是白宫在9月初建议提出的，旨在为谈判争取时间，并在此过程中继续为伊达飓风救灾、阿富汗撤军等项目支付费用。如果临时预算法案未能获得通过，X DAY以后联邦政府就会关闭，并停止除警察、部队等基本服务以外的所有非必要服务，包括国会谈判也将停止。

　　联邦政府历史上最长的政府关门发生在特朗普执政期间，当时共和党失去了对两会的控制，因为边境墙资金问题，联邦政府在2018年12月至2019年2月期间关闭了35天。[3]

　　债务违约与政府关门并无直接联系，临时预算法案为国会提供了在X DAY后至12月3日前继续谈判的可能，是一项权宜之计。

　　5.3 专题三：《两党基建协议》与《预算和解法案》的主要内容

　　《两党基建协议》主要包含了《美国就业计划》的部分内容。民主党和共和党共21名议员组成的两党小组先是提出了《两党基建框架》，随后形成了《两党基建协议》，不过新增金额从《美国就业计划》的2.3万亿美元缩减到了5500亿美元，仅保留了公路、桥梁、机场、宽带以及供水系统等涉及传统交通基础设施和公共基础设施的投资。

　　除了《新冠纾困法案》、《两党基建协议》外，根据安排，拜登基建计划（BBB）的剩余部分将基本被打包进最后的《预算和解法案》中。最终的《预算和解法案》总额约为3.5万亿美元，涵盖了健康、教育、住房、能源等诸多方面。

　　当前的《预算和解决议》中并未包含债务上限内容，也还没有形成文本提交审议。如果两党不能合作暂停债务上限，为了将债务上限内容放入最终的《预算和解法案》，当前的《预算和解决议》需要退回重新编制，才能继续后续流程，预计这一过程将耗时数周。

　　[1]https：//budget.house.gov/publications/fact-sheet/budget-reconciliation-basics

　　[2]https：//www.cbo.gov/publication/57152

　　[3]https：//www.cnbc.com/2021/09/07/white-house-proposes-stopgap-spending-bill-with-disaster-aid.htm

　　(本文作者介绍：天风证券固定收益首席分析师孙彬彬)