中银研究：财政支持创新的国际经验与政策建议

　　意见领袖丨中银研究

　　创新是中国经济转型升级、迈向高质量发展的必由之路，也是构建双循环新发展格局的核心动力。在当前国际环境趋紧、部分国家加强对我国科技打压的背景下，加大财政对创新的支持力度、强调基础研究和应用研究齐头并进的重要性更加凸显。当前我国财政支持创新的力度不断加大，但也存在财政科技资金的协调统筹不足，资金的使用管理不够科学，财政对企业创新的支持方式较为单一等问题。从国际经验看，各国普遍采取税收优惠、政府直接投入、政府采购等方式支持创新发展。建议：第一，加快完善财政支持科技创新的管理机制，理顺中央和地方政府在财政支持科技创新上的关系，完善财政科技投入协调、科技资金配置、科技投入绩效管理等机制。第二，优化财政支持科技创新形式，包括实施差异化方式给予不同类型机构稳定科技资金支持，改善科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例，完善经费标准制度建设，建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度等。第三，加大财政支持企业创新力度，提高对国产高新技术产品的政府采购比例，完善重大自主创新产品财政补贴制度，重视对中小企业创新的支持，提高创新税收优惠政策的惠及面和持续性等。

　　一、当前我国财政支持创新存在的问题

　　（一）财政科技资金的协调统筹不足，难以形成合力

　　当前我国中央财政和地方财政支持创新的渠道较多，但这些资金存在相互割裂、重复支持等问题，难以形成合力、难以有效发挥协同效应。

　　在中央财政方面，目前我国中央财政支持科技创新主要包括财政部门年初预算直接安排并稳定支持的“机构经费”、相关管理部门通过科技计划（基金、专项）安排的竞争性项目经费、发改部门安排的一次性科研基本建设经费，以及对企业技术研发通过税收优惠等政策给予支持四种方式。从实际实施情况来看，以上几种财政支持创新方式存在科技计划项目支持方式单一、实行稳定支持方式的相关经费标准制度不健全、预算安排与绩效评价结果不挂钩，以及支持企业技术创新的方式有待丰富等问题。

　　在地方财政方面，当前地方财政的科技投入政策未能与中央财政支持政策良好衔接，往往在一些确定性较高的领域存在中央、地方重复支持，但在一些创新性、前瞻性更强，风险较高的领域存在支持真空等情况。此外，地方财政支持创新还缺乏顶层设计和综合统筹，各项科技政策较为分散，从而造成了财政科技资金多部门管理、条块分割严重、各自为政的现状，地方财政用于支持创新的资金难以形成合力，不能充分发挥出财政资金的使用效益。

　　（二）财政科技资金的使用管理不够科学

　　第一，部分领域存在过度竞争现象，财政资金支持的连续性、稳定性不足。由于创新活动的外部性、不确定性等原因，一些创新活动难以通过市场化手段、金融支持等方式获得足够资金。同时，这些领域往往由于基础性强等原因要求更加连续、稳定、不以投资回报为考量的资金支持，这也就是财政科技资金的重点支持领域。财政科技资金通过重点支持基础性强、技术共性强的研究领域，并将形成的科技成果作为公共产品，提高全社会科技水平，带动产业发展。但当前我国财政对科技的稳定支持和竞争性支持协调机制还不健全，部分地区和部分研究领域还存在稳定支持不足、竞争性支持过度的现象。尤其是一些领域仍以申报财政资金支持的纵向课题作为科技评价的主要指标，导致财政资金支持的课题申报严重过度竞争，既助长科研功利主义和短期行为，不利于科研人员潜心研究，也不利于提高财政科技资金支持的稳定性、连续性。

　　第二，财政科技资金的绩效管理有待优化。一是当前财政科技资金支持项目在验收时，多采取同一研究领域的专家同行评价方式，存在互评漏洞和风险，缺乏真正独立的第三方评价，不利于成果质量的提高。同时，成果质量评价情况未能及时公开、有效利用，没有纳入未来财政科技资金申请的考量范围。二是财政科技资金的经费管理办法在实际执行过程中缺乏效力。尽管对于各项财政支持的课题、专项等都具有相应的经费使用规定，但在实际经费使用过程中，由于单位科研活动与财务管理相分离，以及科研支出项目具有一定的专业性，财务部门对于科研经费使用的监督与审计往往只停留在程序正确、形式正确层面，难以对经费的实际使用形成有效监督。

　　（三）财政对企业创新的支持方式较为单一

　　当前我国财政支持企业创新主要通过财政补贴和税收优惠两种方式，其他方式规模较小，对企业支持力度有限。较之于创新型国家普遍采用政府引导基金、政府采购、通过财政资金对金融机构进行风险补偿等多种方式，我国的财政支持企业创新手段稍显单一。当前我国创新财政补贴主要通过国家各类创新专项计划对一些特定领域的企业进行创新支持，但这类计划大多聚焦创新能力较强的企业，忽视了早期成长性好，但风险较高的中小型科技企业。税收优惠政策主要通过企业研发费用扣除方式减轻企业负担，但较之于发达国家，我国企业研发费用税收优惠政策的灵活性和细致程度不够，并且对中小企业的特惠程度不够。例如，无法将研发费用无限向后结转、没有鼓励创新合作的特殊税收优惠安排等。

　　二、财政支持创新的国际经验

　　对于支持科技创新的财政政策来说，多数创新型国家采用的是减税和增加相关财政支出两种手段相结合的做法。具体而言，一方面，通过各种措施加大政府对科技的投入及研发活动的支持，如通过提高研发经费水平促进国家整体科技实力，利用政府采购鼓励产业创新，利用政府资助促进创新投融资环境建设等；另一方面，通过税收政策激励企业加大科技投入。

　　（一）支持创新的税收优惠政策

　　第一，以研发费用税收抵免政策鼓励、引导企业加大研发投入，提高研发投入稳定性。除了实施长时间、大范围的研发费用税收抵免政策以外，美国还出台特殊税收优惠政策鼓励企业持续、大力投入研发经费。一是延长研发费用税收抵免的时间跨度。2001年美国《经济增长与减税协调法案》明确表示研发投入的税收抵免可以永久化，即可无限向后结转。事实上，研发投入往后结转也是发达国家常用的政策（表1）。二是引导企业长期、持续地投入研发资金。2006年，美国《税收抵免及医疗保健法》引入了选择性简化抵免政策，以企业前3年研发投入均值的50%为基准，企业当年的研发投入超过基准的部分可以享受12%的税收抵免；如果企业在前3个纳税年度中任意一年都没有任何研发支出，那么抵免额为当期合格研发费用的6%。

　　第二，利用税收政策鼓励创新合作。日本尤其注重鼓励企业进行产学研联合研发，以及与初创企业、中小企业进行创新合作。日本将研发费用分为一般性研发费用和专项研发费用，在“研究开发税制”（2019）中提高专项研发费用在法人税额中的扣除率，规定企业与专业研究机构、大学、新办企业、技术研究协会成员单位、特定的中小企业、其他（私人公司、私人研究机构、公共测试和研究机构）等六类研发机构主体合作进行研发活动，不论是联合研发或委托研发，均可在法人税中抵免税款。此外，研发费用的扣除率因研发机构的种类不同而存在差异（表2），从而鼓励产学研创新合作，以及与初创企业、中小企业等的创新合作。研发费用扣除上限为法人税额的10%。

　　第三，针对小企业创新的特惠税收政策。发达国家企业税收一般占企业增加值的40%-50%。在实行累进税制的情况下，中小企业的税负相对轻一些，但也占增加值的30%左右，负担依然较重。为此，许多国家进一步改革税制，强化对中小企业的税收减免政策。“中小企业投资研究开发减免税政策”是英国2000年实行的一项鼓励中小企业投资研究开发的税收优惠政策。它规定年营业额少于2500万英镑的中小企业，每年投资研究开发超过5万英镑时，可享受150%的研发费用加计扣除优惠待遇。这样，投资研究开发的中小企业可减少相当于研究开发投资30%的费用。尚未盈利的中小企业投资研究开发，可预先申报税收减免，获得相当于研究开发投资24%的资金返还。这一政策公布后，受到了英国企业界的普遍欢迎。

　　（二）支持创新的政府直接投入

　　第一，保持政府科技直接投入强度。政府的科技投入是政府直接资助研发等创新活动的主要途径。对各国而言，政府经费无论是从比例上看还是从效果上看，都是一个极为重要的研发经费来源。政府的科技投入对于基础研究、国家科技基础设施建设、国家安全重大项目及地区发展项目等方面均发挥着重要的作用。在创新型国家中，虽然企业已成为技术创新的主体，产业界的研发投入也成为了国家总体科技投入的主体，政府的科技投入比例相对减少，但是这并不意味着创新型国家的政府科技投入有所削弱。相反，在过去的20年间，多数创新型国家一直在采取各种措施来保障其政府的科技投入，政府科技投入规模保持着稳定的增长，而且其总体增速均高于其GDP的增速。

　　第二，加大对高新技术产业投资。从美国的经验看，每一轮新兴产业的兴起，都伴随着政府加大该领域研发投入。1981-1989年政府大幅增加在汽车、电器、机械生产等行业的研发投入，还投资更新纺织业设备并引入了计算机。1993-2001年，政府加大了对半导体、信息与通信技术、生物技术、能源技术、新材料技术、环保技术、先进运输技术和先进制造技术等民用高新技术的开发和研究投资，民用研究预算从1994年的306亿增长至2001年的410亿美元。这一时期，美国先进技术计划快速发展。该计划主要支持那些高风险但是潜在商业化价值高的技术研发项目，由政府和企业共同出资，共担风险，加快技术的形成和商业化运用。

　　（三）支持创新的政府采购政策

　　政府采购是指政府机关和公共机构为实现公共职能而运用市场竞争机制采购货物、工程和服务。当前，以政府采购刺激本国企业技术创新已成为较为通行的做法，许多国家都通过实施有效的政府采购政策来促进本国企业对研究开发的投入，激励企业的创新活动，推动高技术产业的发展，以提高本国的核心竞争力或保持技术领先地位。据统计，目前各国政府采购占GDP的比重平均已达到10%的水平，政府采购支出占财政预算支出的比重平均已达30%，其中，相当大的一部分采购合同被企业所获得。政府支持创新的经验表明，科学地制定和实施优先采购的政府采购政策，可以在激励企业自主创新、促进科技发展方面发挥有效作用。一般而言，政府采购对创新的影响可分为三类：一是政府采购创造了市场；二是政府采购对创新从需求方面起到了“牵引”的作用，但是只有当政府从性能功效方面向供货者提出要求时，这种“牵引”才能真正由于供货者实现技术变革的积极性和创造性而起作用；三是政府市场可以充当创新产品的实验场所，并且由于政府用户这个特殊角色，它的购买也有利于制定和修改规章条例。

　　第一，为促进本国企业创新而优先购买本国产品。通过政府采购保护并促进本国企业创新是各国通用的做法。美国是较早建立政府采购制度的国家之一，也是世界上采用政府采购政策对技术创新进行扶持和推动的最成功的范例。美国早在1933年就制定了《购买美国产品法》。该法明确规定，“扶持和保护美国工业、美国人和美国投资资本”，要求政府进行国际采购时必须至少购买50%的国内原材料和产品。此外，美国《联邦政府采购法》规定，政府采购对象必须是在美国本土的厂商或公民的产品及服务；若采购外籍厂商或外籍公民的产品，其价格必须低于本国同类产品的最低价格；若采购外籍产品，该产品必须是在美国本土生产的、在美国本土的成本支出必须超过总成本的50%。

　　此外，英国、法国、德国、日本等国家也采用类似的做法。英国要求政府部门、政府实验室和国营公司在计算机和通信器材等的采购上，必须从本国公司购买。法国政府要求航空、铁路、通信等部门优先购买本国产品。德国、挪威等欧盟国家的法律规定，采购金额达到500万欧元以上的工程、20万欧元以上的货物和服务，都必须在欧盟范围内采购。此外，为了扶持本国企业，很多国家的政府采购政策不但倾向于购买本国产品，而且规定可以以较高的价格购买本国产品。如美国国防部、能源部、航空航天局的国内订货价格则明显高出国外订货。

　　第二，对产业共性技术和关键技术实施政府采购。为了将社会上的各种资源导向国家急需的重点技术项目，从而贯彻国家的产业政策和科技政策，很多国家的政府都根据本国的实际情况，选择出重点发展的关键技术和共性技术项目，特别是其他国家垄断的核心技术和转让费用极高的技术以及涉及国家安全的技术，然后进行采购。通过公共技术采购，政府可以在全社会技术的发展中发挥较大的引导作用。例如，美国国防部和美国能源部为促进先进技术和节能技术的发展，将重大项目授予包括公司和高等院校在内的研究机构。公共技术采购在欧盟的运行也很成功。瑞典和芬兰对移动通讯技术标准的采购就为诺基亚和爱立信公司进入移动电话行业提供了决定性的帮助。

　　根据采购的目的，公共采购可分为开发导向型采购和适应性采购。开发导向型采购是为了某种特殊的技术和社会目的而进行的采购，重在开发新技术，如涉及国际竞争的核心技术，促进技术跨越和系统集成的关键技术，促进环保、公共卫生等公益事业的技术等。如瑞典产业技术发展委员会在20世纪90年代初为降低氟污染，对低氟利昂技术冰箱实行采购计划。适应性采购是国家引进现存的技术产品或系统，通过部分的研究开发活动使这些引进产品和系统适应本国条件，提升本国产业应变能力的过程。政府部门采购国内企业改造后的国外软件产品是这方面的典型例子。

　　第三，对国产高新技术产品实行首购政策。在高新技术产业发展中，创造需求、提供创新产品的初期市场是政府对科技创新非常有力的支持，也是许多国家所采取的策略。因此，在新产品、新技术发展的初期阶段，用政府采购创造市场空间，可以有效地降低产品进入市场的风险，缩短产品进入市场的周期，对高新技术产业起到极大的扶持和促进作用。通过政府采购，美国在计算机、半导体、集成电路、航空航天和生物制药等领域，扶持和发展了一批重大战略性技术，创立了新型产业并推动了这些产业的发展，带来了美国战后多年的经济繁荣和世界领先格局。

　　通过政府采购，对国产高新技术产品实行优先采购或首购政策，也是技术落后国家和地区在技术追赶过程中常用的手段。例如，韩国实行国产新技术产品政府首购制，特别是在汽车和电子类产品中尤为突出。对高速铁路和核电站这些公用事业的装备，全部由政府通过采购采用国产新技术产品。对市场竞争激烈的汽车、计算机产品，政府规定，国产品即使价格较高也优先采用。如清洁燃料汽车，2006年韩国财政部以每台1亿韩元的价格 （高于市场普通车10倍的价格） 采购了50台现代企业新研制的清洁燃料汽车，政府的其他部门还准备采购几百辆。对一些中小企业开发的新技术，韩国政府进行首购，并出资支持中试和产业化。此外，对国有企业，韩国政府也要求企业优先采购国产装备和其他产品。这些措施不但间接地支持了企业的新产品研究开发活动，而且极大地鼓励了企业消化吸收的积极性，更重要的是，对带头购买和使用国产品牌起到了积极的示范作用。

　　第四，为促进企业技术改造实施限额采购政策。政府采购也是推动企业技术改造的有效手段。法国政府为了促进企业进行技术改造和新产品研究开发，采用限额采购产品加财政预算拨款的措施。例如，1975年法国为改变通讯落后面貌，决定采用新技术，明确规定从1981年起政府不再订购供电式交换设备，从而迫使法国电话交换设备制造商迅速进行技改，更新换代产品；从1976年起，法国着手改变集成电路生产落后状况，由政府出面组织改组，拨款20多亿法郎，并要求相关企业按预定方向进行改造，发展新型集成电路的生产。

　　第五，外国企业中标政府采购时，要求国外技术产品带动本国企业创新。根据WTO《政府采购协定》，政府采购也要对外开放。但是，当外国企业的先进设备中标时，应该要求中标的外国产品有一定的技术转让，或者要求中标的外国企业与本国科研机构共同制定研究计划或共同成立研究发展中心，或者为本国培训人才。此外，各个国家和地区都难免要采购外国货物、工程和服务，但是对外采购在一定程度上影响了国内企业的发展，有损公共利益和国家利益。为此，国际通行的做法是要求中标的外国货物、工程和服务供应商，必须给予必要的补偿，即政府采购补偿交易。具体形式包括规定购买国内产品的比率、转移技术等。美国、加拿大、澳大利亚、以色列等国都有类似的规定。如澳大利亚规定，如果外国企业的产品在政府采购中中标，那么则要求中标的外国供应商与本国企业或科研机构，就符合国内需求且具有持续性的研究项目，共同制定研究计划，或共同成立研究发展中心；或者要求中标的外国供应商就国内欠缺的管理、运行、检测等技术提供培训服务，为国内企业实现技术升级、提高产品质量培训专业人才。

　　三、相关政策建议

　　创新是构建双循环新发展格局的核心动力，在当前国际环境趋紧、部分国家加强对我国科技打压的背景下，创新的重要性更加突出。未来，加大财政对创新的支持力度、优化财政支持创新的方式、提高财政资金使用效率、平衡好对基础研究和应用研究支持力度，对于我国经济高质量发展至关重要。在参考国际经验、结合我国实际的基础上，本文提出以下几方面的建议。

　　（一）完善财政支持科技创新的管理机制

　　第一，理顺中央和地方政府在财政支持科技创新上的关系，建立一套完整的地方财政科技投入管理协调机制。一方面，加快推进科技领域中央与地方科技事权与支出责任改革。适当上移科技事权，加强中央统一领导，强化中央在全国科技政策、科技规划、重大资源布局、重大科研基础设施部署等事项上的统筹。明确中央与地方研发目标。中央侧重国家目标驱动的研究、重大基础研究、关键卡脖子技术攻关等，地方侧重面向区域经济发展需求的应用基础研究、行业共性技术、地方科研基础设施建设等。另一方面，完善地方财政科技投入管理协调机制。确定各级地方政府推进科技创新中心建设的财政政策体系，并明确各职能部门的权责分工。建立各级地方财政科创投入的统一管理平台，实现政策发布、项目申报、项目评审、资金拨付、项目验收与评价、项目公示的一站式运作，统一对外窗口，统一对内管理，强化信息共享与监督。

　　第二，健全科技资金配置的宏观统筹协调机制。一是建议成立中央科技战略专家委员会，为中央对科技重大政策、规划、任务和资源配置的宏观决策提供决策咨询支撑和服务。二是建立健全同级政府相关部门的沟通协调机制。在中央本级层面，完善科技行政管理部门与同级财政、发改等部门的沟通协商机制，依法按职责发挥统筹协调作用，提高科技资源配置效益。发挥部际联席会议机制作用，强化国家科技计划（专项、基金等）的投入协调机制，加快建设国家科技管理信息系统及其国家科技经费管理信息平台，构建分领域、分层级、分类型的科技投入全过程绩效管理信息数据库。三是完善中央与地方联合实施国家重大科技项目的资源配置协同机制。协同发挥中央部门和地方作用，合理配置中央地方资源，明确权责与绩效目标，构建“集中力量办大事”的体制优势的制度保障。

　　第三，建立符合科研规律和特点的财政科技投入绩效管理机制。一是完善科技投入绩效管理制度体系，构建以科技创新质量、贡献为导向，适应科技发展要求的科技评价制度体系，突出绩效评价的创新服务功能。二是以项目评审、人才评价和机构评估为抓手，进一步完善科技评价指标体系，强化国家创新驱动发展战略“指挥棒”导向功能。三是优化全过程绩效评价与管理机制。鼓励发展社会化、专业化中介专业机构，推进科学、客观、独立的第三方评价机制建设。建立年度监测和随机抽查相结合的绩效监控机制，强化事前、事中和事后过程中绩效目标与预算调整的紧密结合。四是健全绩效评价结果应用机制。建立绩效评价结果反馈整改及绩效信息公开机制，将绩效评价结果与预算安排、监督检查、政策倾斜等挂钩。

　　（二）优化财政支持科技创新形式

　　第二，在对机构进行稳定支持经费时，实行细致的机构分类，采取差异化支持方式。对科研机构和大学要根据科研和教育功能属性进行分类。科研机构可分为基础研究类（含独立法人的智库类科研机构）、应用研究类（含社会公益研究机构）和综合类科研机构（兼有基础研究和应用研究）。基础研究类机构实行“任务+机构”的预算支持方式，应用研究类机构实行“机构+竞争”的预算支持方式，综合类机构实行与其任务相应的预算支持方式。大学可分为研究型大学和其他类型大学，研究型大学重点承担基础前沿研究和培养高层次人才的使命，对其基础前沿研究采取稳定加竞争的支持方式。

　　第二，改善科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例。对于国家战略目标清晰的重大科技攻关，要采用创新科技投入集中整合模式，整合全产业链的相关要素；对于受到创新资源条件约束的科技攻关，要有效协同要素投入，提高科技资源利用效率；对于涉及重大突发事件的科技攻关，要提高相关主体的应急能力，形成快速高效的动员组织机制。对国家目标明确、技术路线清晰、组织程度较高、优势承担单位集中的重大科技项目，定向择优或定向委托方式确定承担科研机构和领军科学家。对需要稳定队伍、长期研发积累才可能突破的基础前沿研究，采取对优势团队、领军科学家的连续支持方式。

　　第三，完善经费标准制度建设，建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度。一方面，分类制定科研机构和大学基本支出定额标准，重大科研基础设施、国家重点实验室等的运行费标准，以及科研机构和大学资产配置标准等。通过经费标准化、规范化建设，为稳定支持方式提供科学的依据，夯实稳定支持的制度基础。另一方面，注重绩效评价结果的运用，预算使用权和绩效问责紧密结合，将绩效评价结果作为确定有关部门和机构下年度预算安排方式和具体预算安排的重要依据。绩效好的优先支持，可提高一定周期内稳定预算支持的额度；绩效一般的要改进后予以支持；低效无效的要降低甚至取消预算支持。

　　（三）加大财政支持企业创新力度

　　第一，提高对国产高新技术产品的政府采购比例，发挥政府采购对中小企业品牌建设等方面的积极作用。由于我国实行政府采购制度时间并不长，支持创新的政府采购政策方法手段还处于探索阶段。结合国际经验，同时考虑我国目前经济发展的水平，对国产高新技术产品实行首购政策和优先购买本国产品是值得重点考虑的方向。虽然对企业自主创新的新产品进行首购会有一些风险，但在适当的条件下率先采购新产品对企业能够产生较大的激励作用。同时，在严控政府采购产品质量的基础上，充分发挥政府采购对提高中小企业产品质量、加强企业品牌建设的积极作用。例如，允许企业在被政府采购的产品上添加政府采购标签，扩大宣传。

　　第二，完善重大自主创新产品财政补贴制度，促进科技成果产业化。由于一些重大自主创新产品造价高于传统产品，在产业发展初期，生产商和消费者都难以有足够的动力生产和购买，因此，政府成为自主创新产品早期最重要的推动力。目前国际流行的解决之道是政府补贴。一方面，对新产品生产企业实施拨款补助、贷款利息补贴等支持政策。另一方面，在新产品的销售端，对其进行一定的价格补贴，提高新产品市场竞争力，培育自主创新的新技术和新产品市场，引导市场消费方向，增强企业自主创新的内在动力。

　　第三，重视对中小企业的创新支持。除了从税收优惠和政策性金融政策方面给予中小企业特别的关注外，还应在法律体系建设、政府科技投入上加大对中小企业研发与创新活动的保障。建议设立支持中小企业创新的专项计划，着重资助小企业承担处于研究或开发关键阶段的创新活动，并鼓励其技术、产品或服务的商业化转化。国家财政部门应对此类计划给予有力的支持，并设计出针对中小企业不同创新阶段和不同资金需求的政策措施。同时，政府应积极组织中小企业与金融资源、研发机构和技术转化机构等联合建立一个支持中小企业技术创新的关系网络。

　　第四，提高创新税收优惠政策的惠及面和持续性。一方面，充分利用退税和税收抵免等措施对企业的研发投入进行支持，完善相关的法规，并尽可能保持这些税收优惠政策持久性，使企业能够获得持续稳定的研发支持。另一方面，适当降低企业获得税收优惠政策支持标准，扩大政策的惠及面，使不同规模、不同性质的企业均能够因研发活动而从中受益。

　　作  者：叶银丹 中国银行研究院

　　(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)