孙天琦：危机期间欧美债务临时性全额担保机制

　　意见领袖丨中国金融四十人论坛

　　本文作者：孙天琦、陈江静

　　2008年国际金融危机期间，欧美国家在批发端采取了以银行间债务为主的临时性全额担保的超常规应对措施，有效缓解了整个市场的再融资问题。

　　在2008年国际金融危机期间，欧美国家为了维护金融稳定，在法律授权范围内，一方面在零售端提高了对存款的保障限额甚至全额保障，另一方面在批发端采取了以银行间债务为主的临时性全额担保的超常规应对措施。

　　本文重点阐述了批发端的债务担保机制。从批发市场债务担保主体看，美国由联邦存款保险公司（FDIC）提供担保，欧盟成员国的担保主体则主要是财政部、央行或其下设机构。从实施效果看，债务担保计划有效缓解了整个市场的再融资问题。由于债务担保计划一开始就是定位为危机期间的临时性救助措施，在市场稳定后，欧美国家很快有序终止该计划。

　　实施背景

　　2008年9月，雷曼兄弟公司倒闭，引发了美国以及全球金融体系的恐慌，投资者信心丧失，中短期资金市场几近崩溃，金融机构面临严重的流动性短缺。

　　从美国金融市场来看，反映银行间市场风险的重要指标——TED利差（Treasury-Eurodollar spread，指三个月期美元Libor与三个月期美国国债收益率之间的利差）不断扩大，最高时达到415BP（通常情况下TED利差在25BP左右），表明市场避险情绪极为浓厚。

　　债券市场发行量迅速萎缩，即使是信用良好的机构也很难成功发行中长期债务，并且短期融资也需支付极高的利率。

　　FDIC对此作了评估，金融市场的困境可能会导致美国经济年增长率降低2个百分点，并引起经济萧条。欧盟成员国的金融市场也受到了严重冲击，市场参与者对流动性问题的担心衍变为对偿付能力的恐慌，使得银行间借贷几乎停止，不仅经营有问题的银行受到影响，经营稳健的银行也被波及。

　　为了稳定银行中长期的资金来源，危机中欧美国家政府在零售端提高了存款保险保障限额甚至全额保障。

　　提高存款保险保障限额是欧美国家较早采取的危机应对措施之一。推动各国采取这一措施的一个重要因素是爱尔兰单方面的先行行动。2008年9月30日，爱尔兰政府宣布对本国六家最大银行的存款提供全额保障。这一举动触发了各国政府对本国银行可能在存款市场处于竞争劣势的担忧。为了给本国银行提供公平竞争的条件，许多国家纷纷提高存款保险保障限额，例如，英国、德国、美国分别于2008年10月3日、5日、7日宣布提高本国的存款保险保障限额。

　　从程度上看，有的国家由限额保障提高到全额保障，如德国、奥地利、丹麦、爱尔兰、斯洛伐克等；有的国家在提高保障程度后仍为限额保障，如美国、英国、希腊、比利时、荷兰等。此外，澳大利亚、新西兰等国家新建立了显性的存款保险制度。

　　由于金融市场的严重恶化，银行间批发型债务融资也接近枯竭。2008年10月8日，七国集团财长紧急在华盛顿会晤，制定行动计划以解决这些问题，重点关注流动性、资本和市场稳定。其中一个重要方面就是：“采取一切必要措施解冻信贷和货币市场，确保银行和其他金融机构能够广泛获得流动性和资金。”

　　2008年10月7日、10月12日分别召开的欧盟经济财政部长理事会、欧元区峰会认为，全球金融危机已经进一步加剧，严重影响欧盟的银行体系，政府需采取一切必要措施加强银行体系的稳定，重建市场信心。为此，欧美国家也在批发端对银行和其他金融机构发行的债务提供全额担保。

　　美国临时流动性担保计划

　　➤ 法律依据

　　1991年的《联邦存款保险公司促进法》规定，FDIC必须严格遵循“处置成本最小化”原则，不得因对非受保存款及其他债权人提供保障而增加基金损失。同时设定了“系统性风险”例外条款：在极端情形下，如果遵循“处置成本最小化”原则“可能会严重危害经济或金融稳定”，那么FDIC可以不受“处置成本最小化”的约束，采取必要措施以降低对经济或金融体系的不利影响。

　　2008年之前，“系统性风险”例外条款从未启用过。鉴于此次金融危机的严重危害性，FDIC、美联储和美国财政部通过讨论认为，可以运用“系统性风险”例外条款，授权FDIC实施临时流动性担保计划（TLGP）。TLGP由两部分构成：一是债务担保计划（DGP），对银行、储蓄机构、金融控股公司及符合条件的银行附属机构新发行的特定债务提供有限期全额担保；二是交易账户担保计划（TAGP），对特定的交易账户存款全额担保。

　　➤ 决策流程

　　1．启动。联邦存款保险公司董事会（三分之二以上成员同意）和联邦储备委员会（三分之二以上成员同意）投票通过后，书面向美国财政部建议适用“系统性风险”例外条款。

　　2．决定。美国财政部在与总统协商一致后决定运用“系统性风险”例外条款。FDIC根据“系统性风险”例外条款的授权采取必要的救助措施。

　　3．记录与报告。美国财政部书面记录整个决策过程，并留档以备后续评估。同时，还向参议院下属的银行、住房和城市事务委员会及众议院下属的银行、金融和城市事务委员委员会书面报告。

　　4．评估。美国联邦审计总署对“系统性风险”例外条款的决策过程进行评估，并向国会报告。内容包括：决策的依据、目的及可能产生的影响。

　　➤ 计划实施及退出机制

　　1．紧急实施

　　由于当时情况紧急，在财政部决定运用“系统性风险”例外条款后，先宣布TLGP生效后才紧急制定具体实施规则。

　　（1）宣布即生效。2008年10月14日，FDIC、美联储和财政部联合召开新闻发布会，宣布实施TLGP并于当日生效。会上，FDIC简要地介绍了该计划的核心要素以及预期如何运作。

　　（2）设置短暂的免费担保期。计划生效后的最初30天，所有合格机构自动获得免费的担保。免费期结束后，合格机构可以自主选择是否退出担保计划。同时，FDIC也有限制机构参与的裁量权。

　　（3）紧急制定实施规则。2008年10月29日，FDIC发布临时规则并采取加急程序向社会公开征求意见。11月21日，FDIC在充分吸收意见后发布了最终规则。从TLGP生效到发布最终规则仅间隔5个礼拜。

　　2．有序退出

　　（1）计划伊始就明确到期期限。以DGP为例，最初就明确担保债务的发行期限为2008年10月14日至2009年6月30日，担保期限截止到债务到期或2012年6月30日（以先到为准）。

　　（2）根据风险情况酌情延长期限。以DGP为例，为降低市场风险，2009年5月，FDIC将发行期限延长四个月至2009年10月31日，将担保期限延长六个月至2012年12月31日。同时，对一年期以上债务征收附加费率，鼓励参与机构有序减少担保债务发行。

　　（3）明确宣布终止计划，并附带紧急措施。以DGP为例，2009年10月，FDIC宣布DGP不再延期，将于2009年10月31日如期终止。为防个别机构仍有需求，在2009年11月1日-2010年4月30日期间，FDIC可以在“一事一议”的基础上提供紧急担保便利，但申请机构需要缴纳300BP的高额费用。

　　➤ 债务担保计划（DGP）的具体做法

　　1．机构范围

　　合格机构自计划生效起30天内自动获得免费担保。合格机构包括投保机构、银行控股公司、储贷控股公司、符合条件的投保机构附属机构。之所以覆盖银行控股公司等非投保机构，是考虑到银行控股公司发行的高级无担保债务最多，允许一些控股公司参与债务担保计划，对向银行间拆借市场提供足够的流动性、促进无担保市场的稳定至关重要，但为了防止逆向选择，参加担保的控股公司及其所有附属机构必须整体参加。免费期过后，合格机构有权自行选择是否退出计划。

　　FDIC有限制机构参与的裁量权。FDIC可以限制监管评级较为负面或财务状况不好的合格机构的担保限额。在计划伊始，监管评级为4或5的问题机构不允许参与（但免费期默认参与），后来这一限制被扩大至监管评级为3的机构及新设机构。到2008年底，FDIC共对1600多家投保机构以及1400多家控股公司的参与做出了限制，分别占合格机构的35%和39%。

　　此外，为进一步减少逆向选择、降低道德风险，FDIC还对参与机构的债务发行行为作出限制。

　　一方面是限制参与机构发行不受FDIC担保的债务。参与机构只能在以下两种情况之一下发行不受FDIC担保的债务：①达到债务担保限额之后，但必须明确披露该债务不受担保；②如果参与机构选择了发行长期无担保债务的期权并支付不可退还的费用，则可以发行到期日为2012年6月30日以后的不受FDIC担保的高级无担保债务而不考虑债务担保限额。

　　另一方面是禁止参与机构将受FDIC担保债务的收益用于提前偿还不受担保债务本息。如果参与机构将受FDIC担保的债务收益用于提前偿还不受FDIC担保的债务，则该机构将不再被允许发行受FDIC担保的债务。

　　2．产品范围

　　担保对象是机构新发行的高级无担保债务。包括：同业拆借；期票；商业票据；银行间存单；欧洲美元存款；包括零息债券在内的非次级无担保票据等。

　　非标准化工具不受担保。考虑到债务担保计划的目的不是鼓励或促进创新或复杂的融资方式，而是为了增强银行间拆借市场的流动性和稳定性，因此受保债务需有明确、固定的本金额，不能是或有债务或者含有内嵌期权、远期、互换及其他衍生品。结构性票据、零售债务证券和用于贸易信用的债务（例如信用证或银行承兑汇票）也被排除在外。此外，出售给非银行实体的工具也不受担保，因为可转让存单和经纪存款已受存款保险保障，偿付限额最高可达25万美元。

　　30天及以下的短期债务不受担保。FDIC收到大量意见，要求将联邦基金和其他短期债务排除在担保之外。因为与短期债务的现行利率相比，75BP的担保费可能过高。同时，其他最近宣布或实施的联邦计划已使市场状况有所改善。FDIC认为，最新市场数据表明，发行有担保或30天及以下的短期无担保债务已不存在困难，而许多合格机构仍然难以获得更长期限的无担保债务。债务担保计划应该帮助目前最缺乏流动性的机构获得稳定、长期的资金来源，因此FDIC在最终规则中排除了任何规定期限为30天及以下的债务。

　　3．担保期限

　　担保债务的发行期限为自2008年10月14日至2009年6月30日，为降低市场风险，后延长4个月至2009年10月31日；担保期限截止到债务到期或2012年6月30日，后延长六个月至2012年12月31日。这种安排可以防止银行发行期限过长的债务，也能降低FDIC担保损失的不可测性。

　　4．担保限额

　　担保的限额为已有未清偿高级无担保债务的125%或合并总负债的2%。具体计算方法为：参与机构截至2008年9月30日营业结束时在银行间市场尚未清偿的且在2009年6月30日（含）之前到期的高级无担保债务余额的125%；对于没有于2009年6月30日（含）之前到期的此类债务的FDIC投保机构，参加该计划可享受的最高限额为其合并总负债的2%。这一限定既有利于金融机构维持现有的债务规模、顺利展期，又给予一定的增长空间。

　　5．担保费用

　　根据债务存续期采用区间费率计费。该计划的费用既不会转嫁给纳税人，也不由存款保险基金承担，而是由参与机构自行承担。最初FDIC认为费率水平应明显高于“常规”信贷担保成本，但低于2008年10月的信用违约互换利差，因此建议固定费率水平为75BP。后来根据业界意见，调整为区间费率。具体来看，FDIC采取的区间费率是根据所担保债务的存续期确定担保费率。如果控股公司附属投保机构的资产占母公司总资产的比重低于一半，则再增加10BP。

　　在计划有序退出期间，对一年期以上债务征收附加担保费，但对参加存款保险的机构有优惠。为了促进该计划的有序退出，对于一年期以上高级无担保债务征收附加费：如果在2009年4月1日至2009年6月30日发行并于2012年6月30日之前到期的，对FDIC投保机构征收10BP、其他机构（主要为金融控股公司）征收20BP的附加费率；2009年4月1日之后发行且到期日在2012年6月30日之后或2009年6月30日之后发行的，对FDIC投保机构的附加费率为25BP，其他机构为50BP。

　　惩罚性担保费。如果参与机构发行的受FDIC担保的债务超过上限，则将对其未清偿的所有受FDIC担保债务征收100BP附加惩罚费。

　　6．偿付触发点

　　最初为银行被接管后或者控股公司提出破产申请时，后改为债务违约。在2008年10月发布的临时方案中，FDIC提出在银行被接管后、控股公司提出破产申请时启动偿付程序。由于当时并未考虑到市场参与者对即期赔付的期望，即使在有FDIC担保的情况下，机构发行的债务也很难找到买方。

　　2008年11月，FDIC采纳了多方建议，将偿付触发点从接管或破产申请变为债务违约，即只要机构出现债务本金或利息到期未清偿，FDIC将继续按照预定条款支付本息直到存续期末。改进后，市场迅速做出回应。美国几家大型银行很快就成功发行了170亿美元的担保债务。随后担保债务发行量迅速增加，在2008年12月就达到了整个担保计划存续期间的峰值。

　　7．担保债务评级及风险权重

　　将受FDIC担保的债务评级调至该类产品的上限。为促进投资者对不同规模的金融机构一视同仁地投资，同时不至于使美国金融机构在国际竞争中处于劣势，FDIC吸收各方意见后，决定将所有受其担保的债务评级调至该类产品的上限，以确保能被投资者广泛接受，以促进受FDIC担保债务的发行。

　　采用与受保存款相一致的20%的风险权重。有意见建议担保采用与英国、加拿大、澳大利亚等国类似的零风险权重，否则可能会在吸引资本方面造成竞争劣势。但考虑到可转让存单受存款保险保障，而银行间存单受本计划担保，为保持与存款保险受保存款风险资本处理的一致性，同时鼓励投保机构保持充足的资本，各联邦银行监管机构一致决定对该计划担保的债务采用20%的风险权重。FDIC认为，鉴于计划的临时性，20%的风险权重预计不会产生重大的长期影响。

　　8．信息披露要求

　　在FDIC官网披露退出的机构名单，并在机构发行担保债务时书面披露相关信息。比如，在由FDIC担保的在2008年12月19日至2009年6月30日发行的债务说明书中，参与机构应明确披露以下信息：“本债务由FDIC临时流动性担保计划担保，并由美国国家信用提供支持。有关FDIC担保的详细信息见美国法典第12章第370部分以及FDIC官方网站www.fdic.gov/tlgp。FDIC的担保截止日期为债务到期日或2012年6月30日，以先到时间为准。”

　　➤ 交易账户担保计划（TAGP）的具体做法

　　为FDIC投保机构无息交易账户存款提供全额保障。即客户在投保机构开设的、提取存款时无需提前通知银行机构的无息交易存款账户。为了更好地实现TAGP的实施目标，FDIC还将低息NOW账户（NOW账户为可转让支付命令活期存款账户，既可用于转账结算又可支付利息；2010年6月30日前为利率低于0.5%，之后为低于0.25%）和律师账户信托利息（律师事务所代其客户开立的计息信托账户，利息主要用于支持公共服务项目）纳入TAGP的覆盖范围。这类账户主要用于支付目的，且通常都超过25万美元的存款保险偿付限额。

　　所有FDIC投保机构自动获得30天的免费保障。同债务担保计划一样，30天免费期后，各机构有权选择是否退出该计划。如果选择继续接受担保，则需为此缴纳担保费用。

　　最初收取10BP的单一附加费率，2010年改为以风险为基础的区间费率。担保费用的基数为参与机构的所有无息交易账户中超过25万美元的存款保险最高偿付限额部分的总额。担保费用和正常存款保险保费的征收周期相同，均为每季度征收一次。2010年1月1日开始，FDIC对该计划采取以风险为基础的区间费率，费率区间为15BP、20BP、25BP三个档次。

　　担保期限最初确定为2009年底，后延长两次至2010年底。交易账户担保计划的截止期限最初定为到2009年底，但因2009年银行倒闭数量持续增加，为稳定储户信心，防止社区银行交易账户存款大规模流失引发流动性风险，FDIC又将该担保计划延长了两次，至2010年底。

　　➤ 计划实施情况及成效

　　1．多数机构选择参与

　　半数以上机构选择加入债务担保计划，最多时担保近3500亿美元。根据FDIC2008年4季度季报，截至2008年12月31日，14718家债务担保计划合格机构中，8191家选择参加，参与率55.7%。其中，112家资产超过100亿美元的FDIC投保机构中有104家选择参加该计划，参与率92.9%。加入该计划的机构中，共121家发行了由FDIC担保的债务，多数为较大型的机构。其中，最大的发行方是花旗银行，发行量近1760亿美元。FDIC因该计划所担保债务最多时达3458亿美元。

　　近九成投保机构加入交易账户担保计划，最多时担保近8400亿美元。根据FDIC2008年4季度季报，截至2008年末，8315家投保机构中，7207家选择参加交易账户担保计划，参与率达86.7%。

　　2.TLGP整体收取的担保费远高于担保损失

　　共收取担保费116亿元，承担损失约22.5亿元，剩余约93亿美元归入存款保险基金。其中，债务担保计划共征收了104亿美元担保费。至2012年12月31日，FDIC共为6家参与该计划的倒闭金融机构承担了1.53亿美元的债务损失。交易账户担保计划中共征收了12亿美元担保费。至2012年12月31日，FDIC共为交易账户担保计划承担损失21亿美元。

　　3．有效提振了市场信心，缓解流动性压力

　　债务担保计划显著降低了融资成本，活跃了中短期债务市场。在债务担保计划实施后，AAA/ Aaa级的债券收益率就从高点显著下降，中短期债务市场交易逐渐变得活跃起来。由于受到担保，发行的担保债务被评为AAA/ Aaa级，因此，参与机构能够顺利融资并对债务进行展期，并且融资成本远低于发行不受计划担保的债务。

　　交易账户担保计划有效稳定了受保机构的存款来源。从存款余额来看，2009年第一季度，存款余额超过25万美元的无息交易账户的存款总额8550亿美元，其中，7000亿元美元受交易账户担保计划担保，占比高达82%。从存款账户数来看，2009年第一季度，存款余额超过25万美元的无息交易账户有58.7万个，环比增长12%。

　　欧盟的债务担保计划

　　➤ 法律依据

　　1．禁止性条款

　　《建立欧洲共同体条约》第87条第1款（现在为《欧洲联盟运作条约》第107条第1款）禁止成员国实施政府救助措施。成员国政府或通过政府资源提供的任何形式的救助措施，会有利于特定企业或特定商品生产进而影响成员国之间的贸易活动。这与共同市场是不相容的。

　　2．例外条款

　　在禁止成员国实施政府救助措施的同时也设置了例外条款。《建立欧洲共同体条约》第87条第3款c项（现在为《欧洲联盟运作条约》第107条第3款c项）允许便利特定经济领域中特定经济活动的救助措施，前提是这种救助措施不会显著恶化贸易条件以至于违背共同体利益。从前期实践看，欧盟委员会主要依据这一条款批准成员国对个体问题银行的救助措施，如2007年德国对萨克森州立银行（Sachsen LB）以及英国对北岩银行（Northern Rock）的救助措施。

　　《建立欧洲共同体条约》第87条第3款b项（现在为《欧洲联盟运作条约》第107条第3款b项）允许成员国实施政府救助措施以矫正经济的严重失调。欧盟委员会认为，应该严格限制这一条款的运用，即基于这一条款的救助措施不能仅使得单个企业或单个部门受益，而是为了解决成员国整体经济失调的问题。2008年全球金融危机前，这一条款从未被使用过。当年9月雷曼兄弟倒闭后，金融危机加剧，严重影响欧洲金融市场的正常运行，对欧盟成员国经济带来巨大的负面冲击。鉴于金融危机的严重程度，欧盟委员会认为该条款适用于当前的特殊情形，可以作为成员国实施针对系统性风险的政府救助措施的法律依据。

　　➤ 申请与授权

　　《建立欧洲共同体条约》第88条（现在为《欧洲联盟运作条约》第108条）赋予欧盟委员会对成员国政府救助措施进行管控的职责。成员国在出台或修改政府救助措施之前需先向欧盟委员会提交申请，在欧盟委员会批准授权后，成员国的政府救助措施方可生效实施。如果成员国未经欧盟委员会批准授权就实施政府救助措施，那么这类政府救助措施会自动被归类为非法的救助措施，欧盟委员会有权命令成员国撤销救助措施。

　　欧盟委员会认为，为了减少对市场竞争行为的扭曲，成员国政府采取救助措施应该有一个协作框架，并且是基于欧盟的共同原则。为此，欧盟委员会在2008年10月25日发布银行通讯（Banking Communication），作为政府救助措施的重要指引性文件之一。

　　基于该指引性文件，欧盟委员会在随后的决策实践中逐渐固定了债务担保计划的关键要素及设计标准。成员国应根据欧盟委员会确定的标准设计债务担保计划，否则债务担保计划不会被欧盟委员会批准。考虑到当时解决金融市场问题的迫切性，为了更好地实现救助措施的目标，欧盟委员会明确，如果成员国提交的申请材料齐全，欧盟委员会将确保快速进行审批，必要时在24小时内完成，并且在周末也会进行审核。

　　➤ 欧盟债务担保计划的基本框架

　　1．基本原则

　　（1）即使成员国因经济出现严重失调而适用《建立欧洲共同体条约》第87条第3款b项，也并不意味着可以无期限使用这一条款。因为当经济好转后，这一条款的适用性就失去了必然前提。这就有必要对基于这一条款实施的救助计划进行定期审查评估，并在成员国经济状况允许的情况下尽快退出。

　　（2）对经营稳健银行和问题银行的要求应该有所区别。经营稳健银行的可持续性问题是外生的，更多的是受金融市场极端情形的影响，而不是由于经营效率低或过度的风险行为。救助这类银行对市场竞争的扭曲较为有限。相反，问题银行的生存问题更多是因效率低下、资产负债管理差以及高风险策略等遭受损失而造成的。因而，对这类银行的救助需要合理设定条件以规避对市场竞争的过度扭曲。

　　（3）政府救助措施不能超出达到其合理目的所严格需要的程度，同时要尽可能规避或最小化对市场竞争的扭曲。这就要求政府救助措施满足如下三方面标准：一是针对危机中存在的特定问题，能够有效矫正经济的严重失调；二是与所面临的危机程度相匹配，严格限定在能够克服当前危机的必要范围内；三是在设计上能够最小化对市场竞争者、其他经济部门及其他成员国的负面溢出效应。

　　2．关键要素的设计标准

　　（1）合格的机构：位于欧盟成员国的银行及其附属子公司。这样做是为了防止有些机构被排除在保障体系之外而增加市场竞争扭曲。其他类型的金融机构加入担保计划需要给出正当的理由。

　　（2）覆盖债务的种类：新发行的债务工具，但不包括次级债务（二级资本债），以防止股东或其他风险资本投资者从担保计划中获益，降低道德风险。

　　（3）覆盖债务的期限：债务期限为3个月-3年；在特定情形下，最长可以覆盖5年期的债务，但总量不得超过担保计划的三分之一（在银行个体层面上对这一期限的债务发行量没有限制）。这是因为债务担保计划主要是为了解决银行机构在市场上面临的中短期融资问题。

　　（4）预算：可以设定一个担保计划总量，也可以对单个银行的发行量进行限制。

　　（5）担保价格：债务期限在1年期以上的担保费为发行银行在2007年1月1日到2008年8月31日期间5年期信用违约互换利差的中值，再加上50BP（如果发行担保债务时设置了高质量的抵押品，则可以仅附加20BP）。采取基于信用违约互换利差的定价方式主要考虑到，一方面在于数据可获得性强，另一方面作为银行机构信用风险的市场定价，信用违约互换利差是衡量政府合理收取担保费用的合适参照标准。之所以选取5年期信用违约互换是由于这个期限的流动性最强，因而对担保债务的不同期限都适用。附加50BP是为了弥补担保计划的运作成本，同时维持公平竞争的市场环境。样本期间的选择（2007年1月1日到2008年8月31日）是为了规避危机爆发后信用违约互换利差异常的影响。

　　债务期限在3个月至1年期的担保费为50BP，主要是因为信用违约互换利差难以充分反映短期限债务的信用风险，此时固定费率是较为合适的。

　　（6）行为限制：受益银行机构不得将参加担保计划作为商业优势进行市场营销。

　　（7）计划持续时间和债务发行窗口期：担保计划最长期限不得超过6个月，如果需要延长，需要重新提交申请，批准后可延长，但多次延长后累计期限不得超过2年。债务发行期限不得超过担保计划的有效期限。

　　（8）重组计划的提交：如果银行机构发行的担保债务违约后触发担保，此时需要提交重组计划。这是为了防止经营不好的银行过度依赖担保计划而推迟解决自身存在的结构性问题。

　　（9）评估和报告：每6个月要对担保计划的运行情况进行评估，并提交报告。如果成员国要延长担保计划期限，需要在担保计划到期前1个月提交申请。

　　➤ 退出机制

　　1．债务担保计划的退出背景

　　（1）经济和金融市场逐渐好转。救助计划实施前，欧盟委员会就明确指出，债务担保计划是危机期间的一项临时性应对措施，在市场恢复之后应尽快退出。2009年下半年，欧盟成员国的金融市场和经济开始好转。尽管金融市场还没完全恢复到正常水平，但融资已经不再是一个系统性、普遍性的问题了。

　　（2）担保债务的发行量逐渐减少。从以欧元计价的债券市场看，2009年第一季度是担保债务发行的高峰期，平均每月担保债务的发行量占当月银行融资总量的30%。随后担保债务的发行量逐渐较少，尤其是2009年下半年更为明显。到2009年12月，当月担保债务发行量仅占当月银行融资总量的4%。

　　（3）经营较差的银行机构更加依赖债务担保计划，加剧了市场竞争扭曲。随着市场条件的好转，经营稳健的银行机构逐步转向发行无担保债务，以规避债务担保计划所附加的限制性条件。担保债务发行机构主要集中在经营较差的银行机构：一是按照欧盟委员会要求正在重组或者已经做出重组承诺但具体形式还未最终确定的银行机构；二是没有重组义务但评级较低或没有评级的银行机构。这进一步放大了债务担保计划扭曲市场竞争的负面效应。

　　2．更新债务担保计划的关键要素 

　　在此背景下，政府救助计划的退出开始引起讨论。2009年12月2日召开的欧盟经济财政部长理事会认为，有必要制定一个政府救助措施的退出策略。这个退出策略需要保持公开透明，既要成员国之间加强协作，也要考虑每个成员国所面临的特定情形，以避免负面溢出效应。

　　为鼓励有序退出，对于2010年6月30日后继续延长的债务担保计划，欧盟委员会在前期制定的主要原则和标准的基础上，针对担保费用和生存能力评估这两方面提出新的要求。一方面是向银行机构释放信号，需要做好回归基于市场条件融资的准备，另一方面是鼓励银行机构主动降低对政府担保的依赖。

　　（1）提高担保费用

　　前期担保债务的定价主要基于雷曼兄弟倒闭前的市场数据，没有考虑2008年9月以来金融市场的变化情况，包括银行评级的变动。因而，那些评级下降的银行机构仍继续享受原先较高评级的优势，这会进一步加剧市场扭曲。所以，有必要提高担保费用，使受益机构发行担保债券的融资成本更加接近于当前的市场条件。

　　担保计划的有序退出需要考虑不同成员国及其银行之间的不同状况，这就要求退出机制具有一定的灵活度。综合考虑，欧盟认为引入一个基于银行机构信用评级的担保费用最低增加标准是合适的。因为基于信用评级的差别定价可以使得银行机构的债务担保费用与其风险更加匹配，从而促进公平竞争。

　　具体来看，最低增加标准要求债务担保费用不得低于在原先担保费用定价的基础上，根据银行机构评级附加的费用：①对于评级为A+或A的银行机构，附加20BP；②对于评级为A-的银行机构，附加30BP；③对于评级为A-以下的银行机构（没有评级的银行机构视为BBB级），附加40BP。

　　为了进一步提高灵活度，欧盟还允许成员国可以根据本国的具体条件调整费用增加的计算公式，前提是成员国能够证明其调整后的计算公式是符合欧盟要求的最低费用增加标准。

　　（2）生存能力评估

　　生存能力评估能够从市场发展角度有效评估银行的经营状况，判断在没有政府救助的情形下，是否需要实施重组以及何种程度的重组以恢复可持续经营。根据欧盟债务担保计划的主要原则和标准，当担保债务违约而触发担保机制时，银行需要提交重组或清盘计划。但没有明确规定在受益于政府担保时触发提交生存能力评估的条件或门槛。

　　在没有政府担保情形下，如果银行无法融来足够多的资金，那么表明市场对银行商业模式的可持续性缺乏信心。在政府债务担保计划下，经营不好银行就可以高度依赖担保计划而推迟必要的结构性调整。为了防止经营不稳健的银行过度依赖担保计划，同时鼓励经营稳健的银行逐渐转向基于市场条件的融资，设定了提交生存能力评估的临界线：①存量担保债务与总债务的比值超过5%；②存量担保债务总量超过5亿欧元。

　　临界线的设定是经过比较分析得出的，可以让目前仍在使用担保计划但没有重组义务的银行机构中的大部分都位于临界线以下。同时，对于位于临界线以上的少数（但也不可忽视）银行，有必要对其进行仔细审查，以确认这些机构对政府担保计划大量依赖的背后是否存在经营模式的结构性问题。

　　➤ 实施情况

　　一是欧盟成员国积极参与。出于危机应对的需要或为了避免使本国银行处于不利的竞争地位，大多数欧盟成员国都积极推出各自的债务担保措施。截至2009年底，欧盟委员会共批准了19个成员国提交的债务担保计划。此外，欧盟委员会还批准了很多成员国提交的针对特定机构的担保救助措施。从总量看，欧盟委员会批准的这两类担保额度共计28990亿欧元。

　　二是债务担保主体多为财政部，但也有少数成员国由央行担保。从财政部担保来看，意大利、希腊、西班牙等成员国由财政部作为直接担保主体，英国由财政部下设的债务管理办公室作为担保主体，芬兰则由财政部下设的特殊实体（special entity）作为担保主体。从央行担保来看，葡萄牙由葡萄牙银行（葡萄牙的中央银行）作为担保主体，德国由金融稳定市场基金作为担保主体，而金融稳定市场基金是率属于德意志联邦银行（德国的中央银行）。

　　三是担保债务发行主要集中在受金融危机影响较大的欧盟成员国。2008年10月-2010年6月期间，主要欧盟成员国共计发行担保债务约8557亿欧元（约11996亿美元）。从发行量分布看，受金融危机冲击较大的德国、英国和法国发行的担保债务量最多，这三个国家的银行机构分别累计发行了2485亿欧元、1639亿欧元、1509亿欧元的担保债务，合计约5633亿欧元（约7897亿美元）。其他主要欧盟成员国发行的担保债务合计约2924亿欧元（约4099亿美元），远低于英法德这三个国家。尤其是意大利、芬兰、波兰、匈牙利等成员国，虽然在危机期间也出台了担保计划，但期间没有任何一家机构申请发行担保债务。

　　四是大部分成员国在2010年6月之前退出担保计划。从时间顺序看，法国是较早终止担保债务发行的国家，其担保债务发行期的截止日为2009年11月12日。英国也先于大多数成员国终止发行担保债务，其担保债务发行期的截止日为2010年2月28日。大多数成员国担保债务发行期的截止日为2010年6月30日，如荷兰、瑞典、奥地利、希腊、葡萄牙、比利时、卢森堡等。少数成员国将担保计划延长至2010年12月31日，如德国、爱尔兰、西班牙、丹麦等。

　　欧美债务担保机制的比较

　　总体来看，欧美之间的债务担保机制具有很大的相似性，但在关键要素的设计上还是存在一些差异，主要体现在以下三个方面。

　　一是担保费用的定价机制。美国的债务担保费用是根据银行机构所发行担保债务的存续期确定担保费率：担保债务的存续期越长，担保费率相应就越高。欧盟的债务担保费则用采用基于银行主体信用风险的市场化定价机制，在担保债务发行银行的信用违约互换利差的基础上附加上50BP，目的是使银行所交纳的担保费用与其自身的风险程度相匹配，尽可能减少对经营较差银行的补贴。

　　二是债务期限和担保期限。美国的债务担保计划不覆盖30天以下的债务，但对于30天以上的债务，也没有明确规定发行期限，而是规定了担保期限，即截止到债务到期或2012年6月30日（后延长至2012年12月31日），以防止银行发行期限过长的债务。欧盟则明确规定了担保债务的发行期限为3个月-3年，在特定情况下最长可覆盖5年期的债务，但总量不得超过担保计划的三分之一。

　　三是防止经营较差机构依赖担保计划的方式。FDIC主要运用其限制机构参与的裁量权管控经营较差银行的担保债务发行，最初不允许监管评级为4或5的问题机构参与债务担保计划，后来这一限制被扩大至监管评级为3的机构及新设机构，以降低道德风险。欧盟则是要求银行机构在其发行的担保债务违约并触发担保机制后需要提交重组计划，后来进一步提高标准，对于2010年6月30日后继续延长的债务担保计划，担保债务发行量超过一定标准的银行机构就得提交生存能力评估，防止经营较差银行依靠债务担保计划来掩盖其自身的经营问题。

　　本文原发于《中国金融》2021年第16期。

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)