苏京春 ：什么是第三次分配？为什么关注第三次分配？

　　意见领袖丨中国金融四十人论坛

　　本文作者：中国财政科学研究院副研究员苏京春 

　　中国现阶段实施第三次分配已经在很大程度上具备了可行性，这主要体现在两个方面：第一，中国经济的快速腾飞使人民生活水平得到显著提高；第二，中国对第三次分配的相关制度陆续建立，已经实实在在为中国现阶段实施第三次分配奠定了良好的制度基础。

　　但目前来看，慈善机构筹款能力仍有提升空间，第三次分配力度还有待提升；参与第三次分配的主体仍然以企业为主，个人积极性仍有调动空间；第三次分配关注的领域较为传统，对“大慈善”领域的关注仍不足；尚未开征遗产和赠与税，或导致第三次分配的开展缺乏持续资金基础。

　　中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平8月17日主持召开中央财经委员会第十次会议。会议指出，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。

　　什么是第三次分配？为什么关注第三次分配？我国第三次分配存在哪些问题？

　　什么是第三次分配？学理探讨的结论

　　若从概念层面的严格意义上来讲，国外并没有特别对“第三次分配”进行过多强调，主要注重的还是初次分配和再分配两个层次，但中国著名经济学家厉以宁教授在1994年出版的《股份制与现代市场经济》一书中明确提出过“市场经济条件下的收入分配包括三次分配。第一次分配是由市场按照效率原则进行的分配，第二次分配是由政府按照兼顾效率和公平原则，侧重公平原则，通过税收、社会保障支出等这一收一支所进行的再分配。第三次是在道德力量的作用下，通过个人资源捐赠而进行的分配。”厉以宁提出“在第一次分配和第二次分配之后，社会发展方面依旧会留下一些空白，需要第三次分配来填补。”

　　基于第三次分配在我国产生的渊源，结合国内学者开展的相关分析，对第三次分配概念的认识主要分为两个方面：第一，认为第三次分配是社会收入的转移支付，是富人多出钱来弥补财政转移支付的不足。第二，认为第三次分配是一种公益慈善行为，持这种观点的专家学者占大多数。厉以宁认为，第三次分配是个人和企业出于自愿，在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分捐赠出去。辜胜阻认为，第三次分配是通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等自觉自愿的方式再进行一次分配，主要内容是慈善捐赠，包括扶贫、助学、救灾、济困、解危、安老等形式。

　　本文认为，这两个方面的认识只是视角上的不同，一个是从第三次分配的功能和资金流向的角度来看，另一个则是从施行主体的角度来看。因此，学理视角下，结合这两个方面，或可将“第三次分配”的概念定位为：所谓第三次分配，就是个人和企业出于自愿，在习惯、道德以及机制的影响下，把可支配收入的一部分捐赠出去，主要内容是慈善捐赠，形式可以呈现出社会所需的多样化，但最终结果是通过收入阶层中的富裕人群资金流向相对贫困人群而实现社会收入转移，以此来对初次分配和再分配形成补充。

　　为什么关注第三次分配？

　　中国在中等收入发展阶段已经出现了收入分配差距不断扩大的现象，贫富差距不断拉大。中情局世界概况（CIA World Factbook）近年来数据显示，中国与发达国家的数据相比，基尼系数远超美国的0.45、英国的0.34、加拿大的0.32和韩国的0.35，达到0.47的水平。此外，若从最穷10%的人口和最富10%的人口所占社会财富的比率来看，中国最穷10%的人口所占财富比率仅为1.6%，远低于美国的2.0%、英国的2.1%、加拿大的2.6%和韩国的2.7%，而中国最富10%的人口所占财富比率却高达34.9%，远高于美国的20.0%、英国的28.5%、加拿大的24.8%和韩国的23.7%。从以上两个方面看来，不难得出中国现阶段贫富差距存在过大的现象和问题。

　　初次分配环节主要注重效率，再分配环节则主要注重公平。而自改革开放以来，从中国初次收入分配的实践来看，城乡居民人均可支配收入的差距不断扩大，不同地区之间城乡居民家庭人均收入、城乡居民人民币储蓄存款等差距过大，不同行业和同行业不同岗位之间的收入差距也在不断扩大。以财政为主要手段的再分配环节，虽然已经在很大程度上起到了兼顾公平的作用，但是从居民可支配收入的四个组成部分来看，转移性收入所占比重仍然较小，而且城乡之间在再分配过程中仍然存在差距。

　　总结来看，中国初次收入分配导致了收入差距不断扩大，再分配虽然本着公平原则起到了一定的调节作用，但是对于收入差距过大的现状而言力度还很不够，亟需以企业和个人为参与主体的第三次分配来帮助实现缩小收入差距的目标。

　　中国现阶段实施第三次分配也已经在很大程度上具备了可行性，这主要体现在两个方面：第一，中国经济的快速腾飞使人民生活水平得到显著提高，工资性收入的较快增长、资本性收入的多元化和资产价格的攀升、个体经营行收入的增长等因素都为中国富裕阶层和中产阶层的增长奠定了良好基础，中国的城乡居民储蓄余额近年来呈现不断增长的趋势，实实在在地成为中国第三次分配实施的基础。

　　第二，中国对第三次分配的相关制度陆续建立，立法先行，中国现阶段与第三次分配慈善捐赠相关的法律法规有《中华人民共和国慈善法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国红十字会法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《个人所得税条例实施细则》、《救灾捐赠管理办法》等等，此外还陆续出台了一些志愿服务的规范性文件等，尽管还难免存在不足之处，但已经实实在在为中国现阶段实施第三次分配奠定了良好的制度基础。

　　我国第三次分配存在哪些问题？

　　第一，慈善机构筹款能力仍有提升空间，第三次分配力度还有待提升。

　　根据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2020）》，我国2019年捐赠总规模虽然已经达到了3374亿元，但是与国际水平相比，仍有较大提升空间。根据福布斯发布的数据，2019年美国100多万家慈善机构的捐赠总额为4500亿美元，最大的100家慈善机构共计捐赠495亿美元，占比高达11%。此外，特别值得注意的问题是，随着中国慈善机构掌管资金的体量不断增长，这些机构更注重资金的保值增值，秉承“慈善+金融”的理念，而基金会有投资理财的意识在某种程度上当然会起到积极作用，但是也应当谨防慈善与金融的结合对慈善的挤出。

　　第二，参与第三次分配的主体仍然以企业为主，个人积极性仍有调动空间。

　　根据中国慈善联合会发布的《2019年中国慈善捐助报告》，中国现阶段参与第三次分配的主体仍然是民企和国企，2019年企业捐赠总额达到了931.47亿元，占总捐赠额的61.71%。与此同时，个人捐赠在2019年达到398.45亿元这一新高水平，但是仍然有继续增长的空间。若以国外情况作为参考，不难发现，个人捐赠部分才是总捐赠额的主要组成部分，占比通常能够达到六成以上，且基金会的捐赠也占据较大比例，而企业占比则是相对较低的。

　　第三，第三次分配关注的领域较为传统，对“大慈善”领域的关注仍不足。

　　如果对中国2015年与2019年慈善捐赠的结构进行对比观察，便不难发现，教育一直以来都是慈善捐赠最受瞩目的领域，高等院校、偏远贫困地区的爱心小学等，都是慈善捐赠的热点。而除了教育之外，医疗健康和扶贫领域也是我国慈善捐赠关注的主要领域。据此观察，中国第三次分配在其他科学、文化、卫生等“大慈善”领域——包括公共事业、国际事务、环境和动物保护等等，仍有结构性优化提升的空间。

　　第四，尚未开征遗产和赠与税，第三次分配开展缺乏持续资金基础。

　　西方发达国家大笔捐赠的基础在很大程度上取决于科学合理的综合财产税制，而中国还没有开征遗产和赠与税，这或导致大批富豪和绝大多数中产阶层都选择直接积累财富、再直接传递给子孙后代，并不会首先考虑进行慈善捐赠，这不仅会导致收入差距的急剧扩大，在很大程度上还导致中国现阶段开展第三次分配缺乏持续的资金基础，这一点从近年来的数据中也不难看出，中国在灾难多发年或存在突发性灾难的非常态情况下，慈善捐赠总额会明显飙升，而在平稳的常态情况下，慈善捐赠总额会呈现非常明显的下降趋势，实际上就是制度供给短缺所导致的第三次分配持续资金基础缺乏的写照。

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)