意见领袖丨中银研究
全国第七次人口普查（下称“七普”）显示，十年来我国流动人口超预期增长，人口持续向大城市和都市圈聚集。2010年以来，中国工业化、城镇化持续推进，带来了流动人口快速增长。截至2020年，人户分离的流动人口为3.76亿人，远高于国家统计局2019年公布的2.36亿人，较2010年人口普查时增长了70%。大规模流动人口为流入地城市经济注入了活力，带动了城市消费和财政收入增长。但与此同时，人口流动方向、年龄结构、就业领域、消费水平等也发生了很多新变化，对未来地区公共服务供给、产业结构等产生长期而重大的影响，值得高度关注。
一、人口继续向东部地区和城市群集聚，流动人口年龄结构、流动方向出现分化
（一）人口继续向东部发达省份和城市群都市圈集聚，北方人口向南方迁移
“七普”数据显示，一是人口进一步向东部地区、核心城市群集聚，西北、东北地区人口净流出。与“六普”相比，2020年东部人口占比上升2.15个百分点，中部、西部和东北地区人口占比分别下降0.79、0.22和1.20个百分点，同时长三角、珠三角等主要城市群人口增长加快，集聚度增大。2010-2020年，人口绝对数增长前四位的省份分别是广东、浙江、江苏、山东，而甘肃、内蒙古、山西、辽宁、吉林、黑龙江等6省出现人口萎缩，分别减少了55.5万、65.7万、79.6万、115.5万、337.9万、646.4万人（图1）。
二是中西部地区省会城市吸引力增强。2010年人口净流入的前20位的城市主要为上海、深圳、北京等东部沿海地区城市；2020年人口流入排名前20的城市中，成都、西安、郑州、重庆、长沙等中西部地区省会城市的位置大幅上升（表1）。
人口流动的基本逻辑在于人随产业走、人往高处走（即就业机会多、收入高），同时户籍政策、房价高低也是影响人口流动的重要因素。
一是南方经济活力持续增强，南北方经济差距拉大。2003年到2012年，北方经济总量在全国占比由42.6%上升到45.8%。但从2013年起，北方地区经济占比开始大幅下降，截至2020年，南方和北方的经济总量占比分别为65%和35%。这主要是由于广东、浙江、江苏等经济发达省份的制造业、服务业就业机会多，外贸活跃，市场经济活力充足，收入较高，对人口的吸引力增强。
二是城镇化发展叠加人才吸引政策，中西部地区强省会崛起。为实现区域均衡发展，近年来国家政策支持省会城市建设国家中心城市和国家自主创新示范区等，不少省份举全省之力打造强省会，促进了成都、武汉、长沙、郑州等省会城市经济快速发展。同时，西安、武汉等城市大力出台一系列人才引进政策，在落户、购房方面给予优惠政策，吸引了大量人才。
三是北京、上海等一线城市高房价和收紧落户政策，疏解产业和人口，为人口流向其他城市提供了推力。一线城市平均租金为80元/月/平方米，远高于二、三线城市20-30元左右的水平。北京自2015年以来逐年压缩进京人才指标，上海收紧居住证转常住户口的政策。
（二）人口省内流动加快，省内人口流动分化，农民工回流加快
一是人口省内流动和跨省流动的规模都在显著增加，但省内流动占比进一步上升。2020年，省内流动人口和跨省流动人口分别为2.51亿人和1.25亿人，各自比2010年增加1.15亿人和0.39亿人，增长了84.5%和45.3%。同时省内流动人口占全部流动人口的比重由2010年的61.2%进一步提升至2020年的66.8%，大约三分之二的流动人口属于省内流动人口。
二是省内流动人口分布存在分化。比如，陕西省、四川省的省会城市人口大规模流入（图2、3），而周边部分城市人口净流出，江西、山西、河南等省份也具有这种特点。
三是以农民工为主的流动人口加快回流。从2013年起，农民工回流已成为普遍现象，近十年来，农民工省内流动上升8.1个百分点（图4）。
人口省内流动加快和占比上升主要原因在于，产业在区域间的转移、一线城市和新一线城市等大城市生活成本上升、农民工老龄化和城乡产融结合。
一是省会城市和就近的城市群城市圈快速发展，对本地劳动力的吸引增强。近年来，除珠三角、长三角城市群外，武汉、郑州等中部城市圈快速崛起，西部的成都、重庆、西安也快速发展，吸引了大量省域内人口的聚集。
二是随着国内制造业逐步向中西部迁移，农民工在本省、本地即可实现就业。中西部省份劳动力资源丰富、交通条件和营商环境不断提升，近年来政策支持中西部建设国家级经济开发区、自贸区，带来传统制造业迁入。2006年至2017年，对外产业转移前五位的省份是上海、北京、天津、浙江、广东，承接产业转移前五位均是中西部省份，包括江西、安徽、河南、湖北、广西等。
三是大城市生活成本快速上升，农民工省内务工与跨省务工的收入差距缩小。2018年以来，城市房租水平经历了较大幅度的增长，而外出农民工居住成本约占生活消费支出45%左右，因此房租水平的上升无疑为其带来了不小的负担。尽管流动人口省内就业收入低于一线城市就业收入，但一线大城市的住房、生活成本更高，农民工省内省外就业的差距在缩小。
四是老一代农民工就业竞争力下降叠加城乡产融结合，部分农民工返乡养老和再就业。“七普”显示50岁以上农民工上升了13.5个百分点，按照农民工城市就业-农村养老的模式，老一代农民工年龄增大、体力衰退，逐步从城市返回家乡。同时城乡产融结合也带动了农民工返乡就业。在国家脱贫攻坚和乡村振兴政策下，城乡产业融合发展，农业产业化和农村基础设施投资带来大量就业机会，带动农民工就地就业和返乡就业。
（三）流动人口的年龄结构分化，职业分布从工业、制造业领域向非生产性服务业转移
“七普”数据显示流动人口有3.76亿人，同时《2020年农民工监测调查报告》显示，农民工总量为2.86亿人，农民工占流动人口的比重为76%，因而农民工群体的特征具有代表性。从农民工年龄、教育背景和职业分布来看，
一是年轻农民工占比明显下降，农民工老龄化加快。截至2020年，16-20岁、21-30岁的农民工占比分别较2010年下降4.9和14.8个百分点。相比之下，31-40岁、41-50岁、50岁以上的农民占比分别较2010年上升3.2、3、13.5个百分点。
二是农民工受教育程度进一步提升。10年期间，具有初中文化程度的农民工占比下降5.8个百分点，高中、大专及以上文化水平的农民工比重分别上升1.7和12.2个百分点。
三是从事制造业的农民比重降低，从事非生产服务业的农民工数量明显增加。2010-2020年期间，从事制造业的农民工占比下降9.4个百分点；虽然建筑业农民工月收入从2009年的1625元上涨至2020年的4699元，但从事建筑业的农民工占比没有明显上升。从事建筑业的农民工人数在2014年达到峰值6109.1万人，之后从业人数和占比不断下滑至2020年的5226.48万人和18.2%。同时，农民工从事第三产业的占比上升，从事批发零售业、住宿餐饮业的农民工占比分别上升2.2和0.5个百分点。
四是流动人口消费“本地化”趋势增强，不同代际间的消费模式差异明显。2010-2017年全国流动人口总体消费弹性为0.67，2017年提高到0.72，流动人口在就业地的消费意愿和能力增强，流动人口不再是消费意愿低、向输出地汇款的“迁徙者”。这主要由于年轻人的“悦己”消费潜力释放，新生代农民工的消费方式区别于老一代农民工。2019年，北京新生代农民工在其他日常生活用品、教育文化娱乐上的支出较老一代农民工高2.6和5.7个百分点。
以农民工为主的流动人口年龄、教育、职业结构变化主要在于：
一是20世纪90年代以来中国出生人口明显下降，新生代农民工的基数相对偏小。同时，年轻群体的受教育时间延长，2010-2020年，15岁及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，带动农民工整体文化素质水平提升。
二是互联网+新经济新业态提供了大量服务性就业机会，大量新生代农民工选择成为网约车司机、外卖骑手和快递员，带动零售、住宿餐饮行业的就业占比上升。
三是农民工代际之间的思想观念、择业偏好和消费习惯存在差异。新生代农民工对工作环境、社会保障、工作是否体面等需求更高，对建筑业、制造业等工作环境一般、体力消耗较多的工作相对排斥。同时，年轻人对生活质量的要求较高，对食品、文化娱乐的支出倾向较高。相比之下，老一代农民工肩负着脱贫、养家、建房、供养子女等负担，通常将收入汇到输出地进行消费。
二、人口流动新特点新变化将带来产业投资方向调整和生活成本上升，亟需提高城市公共服务均等化水平
中国大规模流动人口在延续人口红利和带来巨大消费潜力的同时，其对老龄化和流动特点也会带来诸多挑战。日益严重的流动人口老龄化将改变消费结构，影响扩大内需战略的实践效果；人口加速向大城市和都市圈聚集将加剧房地产市场分化，或增加区域房地产风险和债务风险；流动人口市民化将加重大城市公共服务供给压力。
（一）流动人口老龄化将影响制造业竞争力和产业投资方向调整
加剧制造业招工难、用工贵问题。流动人口老龄化带来制造业劳动力供给减少，2008至2018年，从事制造业的农民工平年均下降2.84%，加重了招工难问题，迫使企业不断提高用工成本。2009年至2020年，农民工从事制造业的收入增速为207.7%，高于服务业的135.4%。2021年一季度，中国银行研究院调研发现，68.16%的企业表示人工成本上涨明显。流动人口老龄化将加剧制造业招工难、用工贵问题，冲击中国在制造业的成本优势。
带动制造业加大劳动替代性技术和设备投资。面对未来劳动力匮乏的状态，企业通过提高生产效率和产业优化升级是通行的办法，未来企业将增加自动化技术应用和投资，或带来机器人使用数量进一步上升和制造业改造升级。据国际机器人联合会统计，1996年到2019年期间，中国工业机器人进口均价已经由4.76万美元/台下降到1.63万美元/台，工业机器人价格不断下降与制造业工人工资不断上升之间形成的“剪刀差”正在不断缩小。2015年至2018年中国的工业机器人安装量分别为6.85万台、9.65万台、15.62和15.40万台。
（二）大城市生活成本将继续上升，房地产市场进一步分化
各大城市的人才吸引政策带动了高素质的年轻群体从北京、上海等城市流入珠三角和重点省会城市，同时，农民工自2013年后不断从东部沿海向中西部城市回流，未来大城市人口和经济活力上升的同时也将面临生活成本上升压力。
高素质年轻人口向大城市聚集和安家落户，大城市房地产需求较大，房价易升难降，房价下行概率不大；在各省建设强省会举措下，发展较快的二线重点城市吸引力上升将带来楼市产销繁荣。2010-2020年期间，中国楼市实现了年销售17亿平方米，房市市值超过300亿元的规模，主要原因在于大量年轻流动人口在城市安家落户。对于北方地区的中小城市而言，年轻人口持续流出、农民工回流，对房地产市场拉动有限，小城市房地产市场供给过剩将更加突出。在对房地产融资的“三道红线”监管下，小城市房地产开发企业或面临流动性恶化、融资压力和债务风险。
（三）流动人口市民化增加大城市公共服务压力，城市面临公共投资计划调整
大规模流动人口将直接影响到未来义务教育、医疗、住房、土地等软硬件供给的规划。
一方面，对大城市和城市群来说，未来要加速推进流动人口市民化才能充分激发其消费潜力，带动发展本地产业和提升经济活力，但流动人口融入大城市面临高房价、收入低、文化融合难等难题，大城市在保障性住房、流动人口子女教育、医疗卫生服务和文化设施供给方面面临较大财政支出压力。
另一方面，2020年流动人口规模超预期，意味着人口流出地的人口萎缩可能超预期，三四线城市、乡村地区的公共服务投资和硬件投资规划或需要根据当前和未来人口迁出情况进行调整，避免低效投资和资源浪费。
三、对策建议
面对流动人口新特点、新变化带来的增长潜力和挑战，中国要加快推动制造业转型升级和科技创新，加快流动人口市民化的相关改革进程，积极应对流动人口老龄化，合理调整公共产品供给规划。
一是加快制造业自动化、数字化、智能化转型升级，提升制造业竞争力。（1）加强研发和使用劳动替代性技术，推动技术创新、提高产业附加值。应对流动人口增长放缓、老龄化和制造业招工难问题，中国既要促进企业加快自动化技术升级和采用工业机器人进行生产，减轻人工成本压力，也要建立劳动力综合调度平台，提高制造业劳动力调配效率。（2）推进制造业数字化转型。以生产要素数据化为依托，加快云计算、物联网、大数据和人工智能等新技术的应用融合，促进制造业转型和形成新的核心竞争力，适度减少依赖低成本劳动力所带来的竞争优势。（3）依靠科技创新推动制造业高质量发展。积极创新企业发展与经营模式，在产品研发设计、质量和管理方面进行创新，提高附加值和增强市场竞争力。
二是促进大城市流动人口市民化，提高公共服务均等化水平。（1）深化户籍制度改革，降低流动人口的城市落户难度。加快落实取消城区常住人口低于300万城市的落户限制，放松城区常住人口在300万至500万大城市的落户条件。完善大城市和特大城市积分落户，推动城市群之间的户籍准入年限累计互认。（2）提高对新市民和流动人口在教育、社保方面的公共服务供给。通过政府、市场和社会协同投入，增加人口流入城市教育资源供给；深化社保制度改革，加快实现流动人口社保卡功能启用、补换等跨省通办，以及实现基本养老保险全国统筹。（3）坚持“房住不炒”，落实增加保障性租赁住房的政策，缓解新市民青年人等群体住房困难。落实城市政府主体责任，鼓励市场力量参与，加强金融支持，增加租金低于市场水平的小户型保障性租赁住房供给，推动租赁住房市场规范发展。
三是鼓励老龄流动人口回乡再就业，促进省内经济均衡发展，合理布局公共产品。（1）鼓励从事建筑、制造业等重体力劳动的老年流动人口向服务业转移；发展老年流动人口教育培训，促进流动人口再就业，缓解流动人口老龄化带来的经济社会压力。（2）针对省内流动人口分布不均衡，地方政府在建设强省会的同时也要注重区域协调发展，落实乡村振兴、城乡产融结合，为农民工就地就业和返乡就业创造有利条件。（3）根据人口流动方向和分布特征，合理调整公共基础建设规划，使其与常住地人口规模相匹配。随着大城市规模扩容，未来要以常住人口规模来推进公共服务扩容，而对于东北、西北等人口大量迁出的小城市，要适当调整土地规划、财政投资规模等，避免过度建设公共设施和带来资源浪费。
作者：周景彤 王梅婷
(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)
责任编辑：戴菁菁
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