周诚君：按照金融市场规律建设碳市场

　　文/周诚君（中国人民银行金融研究所所长）

碳排放权具有很强的金融属性，碳市场更多的是金融市场，因此要按照金融市场规律建设碳市场

　　“30·60”目标明确了碳排放及其额度的核算基础，为碳市场现货可交易规模提供了大致估算框架。碳市场的基本功能是，通过配额机制界定其产权并进行市场交易，形成均衡价格。碳排放权具有很强的金融属性，碳市场更多的是金融市场，因此要按照金融市场规律建设碳市场。

　　一是要有足够丰富的产品和相关服务，既有现货交易，也有包括碳期货在内的衍生品交易和服务；二是要有足够多的市场主体，涵盖所有市场主体不同风险偏好、预期和交易信息；三是要有诸多中介机构，提供碳资产存托、报价、交易、核算、风控和法律咨询等各种专业性服务。四是要有相匹配的、有效率且有利于市场长远健康发展的基础设施和相应制度安排。同时，在监督管理的顶层设计上，从一开始就把促进市场发展的职能与对市场予以严格监管的职能进行有效分离，由不同部门按职责分工各负其责。

　　非常高兴到人民大学来跟大家交流汇报，今天我想借此次会议代表广泛来自各方面、各相关部委的机会，讲一讲关于碳市场建设的设计和制度安排问题。

　　一、碳市场有望统一并具备核算基础

　　2021年1月5日，生态环境部19号令正式发布了碳排放权交易管理办法，并明确2月1日开始正式在全国范围内实行。这意味着过去我国七八个地方分别开展的碳排放权交易试点格局终于有望结束。过去我在研究局分管绿色金融工作时曾一直呼吁，碳市场应该是一个全国统一的市场，否则很难发展起来。应该说，我非常高兴看到终于有这一天了，但对这个统一市场如何具体建设并实现有效率的运转问题，仍然需要深入讨论。

　　另外，2020年9月，习近平总书记明确提出关于我国实现碳达峰和碳中和的“30·60”目标；12月，他在全球领导人气候雄心峰会上又明确提出了关于单位GDP二氧化碳排放、非化石能源消费占比、森林蓄积量，以及风电、太阳能发电总装机容量等四个具体指标。这不仅仅是我国作为负责任大国所彰显的一种宣誓、决心，更重要的是，这实际上明确了未来若干年我国二氧化碳排放的总体额度和数量变化轨迹。对碳市场发展本身而言，这很大程度上提供了碳排放及其额度的核算基础，为碳市场现货可交易规模提供了大致的估算框架。

　　二、碳市场的基本功能是形成价格

　　从经济学理论上看，环境保护、气候变化应对产品很大程度上是公共品，或者至少是准公共品。公共经济学的一般原理表明，解决好公共品或者准公共品供给中的“搭便车”问题、道德风险问题有两种基本方法。

　　第一种是，通过补贴、奖励或者税收和罚款等方式把外部性内部化，对正外部性给予补贴、奖励，对负外部性进行额外征税或罚款，从而对产品提供或使用者形成激励约束机制。当然，不管是补贴、奖励，还是税收和罚款，都会面临裁决、执行及其效率问题，也会产生道德风险。第二种是科斯定理所揭示的，通过更有效地界定产权，实现外部性内部化。如果对外部性或公共品能够更好地界定产权，明确其财产权利属性，之后通过市场机制对这些产权进行有效的交易、定价，就可能让那些提供这些公共品的市场主体通过交易和价格机制得到收益，如果能覆盖成本，就可实现市场化供给。

　　大量的实践表明，科斯定理是有效的，可较好地用于促进公共品供给的市场化。尤其是随着技术进步、特别是数字技术和金融科技的突破性进展，越来越多的过去被认为公共品或准公共品的产品和服务可以被清晰、准确地界定产权，从而可以改由私人部门或通过市场机制提供，通过交易形成均衡价格，不仅可以有效提高这些产品的供给效率，更好满足市场需求，而且从全社会看，则是进一步推动了资源配置实现帕累托最优，从而提高了全要素生产率和全社会生产力。

　　碳排放权交易是一个比较典型的例子。它在二氧化碳排放对环境和气候的负外部性在测算和计量的基础上，通过配额机制界定其产权并分配到相应的排放主体，通过市场交易进行定价，相应形成碳排放负外部性的对付价格和成本约束，从而对排放和节约排放形成约束和激励机制。这一制度安排有助于把环境和气候变化的应对等这些过去被认为是公共品的产品进行私人部门化，通过市场机制实现其供给和需求的匹配，形成均衡定价。

　　三、按金融市场规律推动碳市场建设

　　如果我们认识到这是一个很好的机制，可大力发展，并能形成普遍共识，那么，怎么正确认识这个市场，相应地如何去建设、发展并监管好这个市场，使之既得到快速持续发展，又能健康可持续发展，防止出现大的风险？对此，仍然需要做深入研究，并形成进一步的共识。

　　我认为碳市场具有很强的金融属性，本质上可能更多地是接近于金融市场。

　　碳排放权是一种温室气体排放的权利凭证，从这个产品的产权属性上看，它相当于是市场主体新创设的一种权证，不管这个市场主体是政府还是其他私人部门，这个权证可分割、可登记托管，可进行现货和期货交易，还可标准化。所以，某种程度上它甚至像一个标准化的金融产品，而且进一步仔细考察，广义的碳市场，包括碳现货市场以及在此基础上产生的碳衍生品市场，应该说比较完整地具备了金融市场所具有的信用转换功能、期限转换功能以及流动性转换功能，所以，它不管是在产品的形态、财产权利属性上，还是其交易特征、发挥的功能看，都更多像金融产品、金融市场。讨论这个问题技术性比较强，限于时间我今天不展开。但如果我们承认碳排放权是一个金融工具，碳市场是一个金融市场，这意味着我们要按照金融市场的规律、金融市场的逻辑、金融市场的方法学，我知道我们这个行业比较喜欢说“方法学”，以及金融市场监管的规律，来推动这个市场的发展、创新以及监督管理。

　　这意味着什么？首先我们看功能，如果这个市场要满足信用转化功能、期限转换功能、流动性转换功能等这些金融市场所提供的基本功能，就意味着这个市场要有足够丰富的产品，不光是碳排放权的现货交易，而且要有更多的其他衍生品交易，像期权、掉期、远期、期货以及其他跟金融产品密切相关的一系列服务，比方说抵质押、担保、再融资、资产证券化，等等。

　　第二，如果这个市场要按照金融市场规律运行，并能够形成比较好的价格机制，那还有要有足够多的市场主体，这个市场要有足够多的不同风险偏好、不同预期、各种广泛的交易信息，这样才能形成公允的均衡价格。这个足够多的市场主体要求是不是现有方案所明确的2225家发电企业所能满足？我认为，2225家发电企业恐怕是不够的，除了排放企业以外，可能还需要有更多的各种类型的市场参与者，包括各种碳资产的投资者，可以是机构投资者，也可以是个人，他有可能看中碳资产保值增值的投资价值，也有可能是出于责任感。比如现在有些国际机构开一场像今天这样非常重要的研讨会，会计算这么多会议代表从各地过来、济济一堂大概需要额外增加多少碳排放，并在会议支出预算上增加一块经费，用于到碳市场购买相应的排放额度，从而实现本次会议的碳中和。昨天会议工作人员曾问我怎么来参会，需不需要安排车接送？我毫不犹豫回复，我坐地铁。我想，我们都有责任为碳减排做出贡献，更何况是为了参加这样一个主题的研讨会。为什么要讲这个？我是想强调，碳市场不仅仅是排放者的市场，也是投资者的市场，更是所有有志于改善环境、应对气候变化的个人、企业、机构和各类市场主体共同的市场，需要各方一起来参与和推动。

　　第三，还要有各种各样的中介机构，提供碳资产存托、报价、交易、核算、风控和法律咨询等各种专业性服务，以及其他相关的衍生服务，提升市场便利性。比如，一个理想的情形是，今天我们这个会议，主办方除了预算并支付一笔实现本次会议碳中和的费用，而且不需要专门跑到碳交易所去购买、履约，而是能直接通知开户银行，从你的资金账户中扣除这笔费用，同时对你在该银行的碳账户贷记相应的碳资产，并按规定程序进行清缴履约；银行根据你的指令完成相应的操作，不仅帮你完成了资金结算，还同步进行了碳资产交收，并最终完成配额清缴。市场要做起来，就要充分便利、高效，要有多方面的参与主体和服务设施来共同实现。

　　第四，如果按照金融市场的理念去推动这个市场的发展，另外一个非常重要的问题是，需要什么样的基础设施？金融市场基础设施非常非常重要。金融市场基础设施说白了就是一个大型的信息管理系统，连接所有的参与主体，覆盖市场的方方面面，往往系统庞大、投资巨额、建设周期很长，一旦建成，就具有非常强的技术惯性、制度惯性、沉没成本，不容易调整，更不要说推倒重来。我全程走过港珠澳大桥，港珠澳大桥在大海中蜿蜒，非常雄伟壮观，但可能也有永远的遗憾，因为每到一个地方，就得换一次交通规则，马路靠左行还靠右行还可以灵活调整，但是汽车方向盘是左舵还是右舵可不能随便调换。时至今日，我们还能改变香港和澳门的交通规则和汽车设计吗？恐怕永远也改变不了了。所以，对于基础设施，一定要有长远眼光，不要仓促上马。

　　对于碳市场基础设施也一样，我们需要什么样的碳市场基础设施？这个基础设施涉及碳账户的开立，涉及碳资产的登记、托管、交易、结算、清算，涉及怎么与银行系统对接、做到银货兑付，从而有效防止各种信用风险、对手方风险，并能进行良好的监督管理和政策传导，等等。因此从一开始就要把问题研究透了，把方向看准了，把思路理清了，采用最合适、最有效率、最有利于市场长远健康可持续发展的基础设施和相应制度安排，即使这个市场一开始很小，但可以预留空间，之后做到“一张蓝图绘到底”。

　　四、关于碳市场监督管理

　　监督管理也非常重要，决定市场是否能够健康发展。碳市场是一个新生事物，虽然有了若干年的试点，但是从现在才开始真正考虑建设全国统一的市场。而且刚才我前面讲的那些领域，很多都还不太清晰，还没有明确的说法，这给有效进行监督管理带来了很大的挑战，因此需要进一步在较短时间内尽快予以明晰。我国金融市场改革发展形成了非常鲜明的中国特色，其中一个特色是多部门、多目标管理。一个市场往往由多部门从各自角度进行监督管理，并承担多重目标和责任。比如对于债券市场，人民银行、发改委、财政部、证监会、银保监会等多部委围绕着各自的政策目标进行相应的管理。多部门、多目标管理一个市场有其好处，一定情形下有利于制度创新，甚至是通过部门之间的竞争推动市场获得超常规快速发展，我国债券市场就是一个典型。但也有弊端，限于时间不展开。

　　对于我国的碳市场设计和发展，我觉得要有所扬弃，要吸取中国金融市场改革发展的经验教训，其中可能比较重要的一点是，分离发展和监管职能。如果一个部门管市场发展，又管这个市场的监管，就意味着他既是运动员又当裁判员，最后一定导致目标分裂和行为扭曲。当市场需要发展壮大、需要更多参与和交易、需要指数往上跑的时候，他可能更多地着眼于把市场做大做强，而忘了监管者的角色。而当出现普遍欺诈、内幕交易、市场操纵，风险频发并导致一系列问题时，他就想着要去敲打、加强约束、严加惩处，从而把市场发展目标先搁置再说。这就反映为过去我们常说的“一放就乱、一抓就死”，实际本质上因为在发展和监管目标之间很难同时兼顾。

　　所以我强烈建议，在碳市场发展的一开始，在顶层设计上就把促进市场发展的角色与对市场实施严格监管的角色进行有效分离，明确哪些是属于市场发展职能，哪些是属于市场监管职能，由不同的部门按职责分工各司其职、各负其责。

　　以上讲不得一定对，仅供参考。谢谢大家！

　　本文根据作者2021年2月3日在中国人民大学和中国国土经济学会联合举办的“碳中和2060与中国绿色金融论坛”上的发言整理

　　(本文作者介绍：中国人民银行金融研究所所长)