张瑜解读拜登重建计划：基建怎么建？税怎么加？

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 张瑜、付春生

　　主要观点

　　1.9万亿救济计划落地后，关于拜登重建计划的讨论热度迅速升温。由于计划目前尚未正式公布，本篇报告以拜登在竞选时提出的基建计划和加税计划作为蓝本，从四个角度（必要性、历史比较、具体措施、影响）去理解拜登基建和加税，以期对未来正式的重建计划的措施和影响进行大致摸底。

　　拜登基建：怎么建？

　　一、美国目前有没有必要大兴基建？非常有必要。首先，基础设施状况堪忧。据ASCE最新评估，美国基础设施仍“大多低于标准”，表现出较为严重的“恶化”状况。据《全球竞争力报告》，2019年美国在基础设施领域的排名居全球第13位，2002年时则居第5位。其次，存在大规模投资缺口。未来十年基建总投资缺口已经达到2.59万亿美元。最后，基建支出力度远低于主要经济体，欧洲基建支出相当于GDP的5%，中国基建支出约占GDP的8%，而美国仅为2.4%。美国主要依赖地方和州政府进行基建投资，但地方政府逐渐“力不能及”。随着基建存量不断增加，州和地方政府不得不承担更多的运营和维护成本，新增投资额自21世纪初以来一直下降。

　　二、有无联邦政府主导基建投资的先例？从历史比较看，拜登基建是上世纪来美国第二大规模的联邦基建投资。上世纪以来，美国联邦政府主导了四轮大规模基建投资，投资力度最大的是罗斯福新政，公共工程类支出180亿美元，占1933年GDP的31%；投资力度最小的是奥巴马ARRA法案，基建类支出1200亿美元，占2009年GDP的0.8%。艾森豪威尔修建州际高速公路的耗资为250亿美元，占1956年GDP的5.6%，克林顿的信息高速公路计划总投资额4000亿，占1993年GDP的5.8%。拜登基建投资的规模大约1.3万亿美元，占2019年GDP的6.1%，是上世纪以来规模第二大的投资。

　　三、拜登基建的具体措施有哪些？拜登竞选网站上提出的计划规模为2 万亿美元，为期10年，占2019年GDP的9.3%；其中基建投资1.3万亿美元，占2019年GDP的6.1%。计划有三个重点：1）内容十分广泛。涵盖了现代化基建、汽车工业发展、清洁电力投资、建筑改造和住房建设、清洁能源投资、可持续农业、社区平等发展和制造业振兴共八大领域。2）促进就业和重建中产阶级是“重头戏”。3）把制造业留在美国。防止制造业外迁与创造就业的需求是内在一致的。需注意的是，计划中各领域的投资额尚不明晰，只有少数项目提出了明确投资额。

　　四、拜登基建对美国经济有何影响？1）对GDP的影响：10年里，每年基建支出约1300亿，按照产出乘数0.4-3来估计（马里兰大学和CBO的评估），每年对GDP的额外产出贡献约为520亿~3900亿美元，约为2019年名义GDP的0.2%~1.8%。2）对就业的影响：拜登的重建计划在未来十年或将给美国创造超千万的就业岗位。3）美银估计，拜登基建计划在短期内可能会带来2%至9%的GDP增长，从长期来看会使GDP“显著增长”。

　　拜登加税：怎么加？

　　一、拜登加税基本是确定的。三大理由：1）加税是拜登竞选口号之一，大概率将履行。2）在拜登竞选网站上明确写到， 1.3万亿基建投资将全部通过“确保超级富豪和企业支付他们公平的（税收）份额”来筹集。3）财政部长耶伦曾表示，下一个法案（拜登重建计划）的一部分支出将由加税来筹集。

　　二、加税有先例可寻。1950年代以来，美国所得税率整体呈下降趋势，减税多，加税少。主要的加税有三次，一是1968-1970年为应对越战开支而征收的“越战附加税”。二是1990年老布什为应对赤字增长而加税。三是1993年克林顿加税，这也是1950年以来美国最大范围和规模的一次加税，其目的也是为了削减财政赤字。

　　三、富人税负增加，中下阶层减负；企业税负增加，但鼓励制造业回流。拜登的加税对象非常明确，就是富有群体和企业，对社会中下阶层的税收优惠和抵免反而提高了。一方面，提高富裕群体的工资税、所得税、资本利得税和遗产税等，另一方面，重新上调企业所得税率，对其他一些企业税进行调整。

　　四、拜登加税对美国经济有何影响？就经济增长而言，税务基金会和税收政策中心均预估加税会对未来十年对经济增长造成负面影响，会使未来十年GDP下降1.62%~3.4%。就税收收入而言，税务基金会认为加税在未来十年可以筹集约2.8万亿税收收入，而税收政策中心估计加税将使未来十年联邦收入减少1610亿美元（约占10年总收入的8%）。此外税务基金会预计加税将使工资水平下降、就业岗位流失，使收入差距缩小但整体居民税后收入下降。

　　两个关键时间点：正式的重建计划可能会在什么时候推出？

　　第一个关键时间点：今年4-5月。拜登在今年1月14日提出“美国救济计划”时曾明确说道：“在我下个月第一次出席国会联席会议时，我将提出我的‘重建更好未来的复苏计划’。”拜登的重建计划本应该在2月份就正式提出，但疫情才是第一要务，2月11日众议院议长佩洛西表示，“在我们通过新冠疫情纾困法案之前，我们不会做任何事情。”由于美国救济计划在国会遭遇阻力，直到3月14日才正式落地，因此拜登至今还未出席国会联席会议，重建计划也还没有正式提出。

　　国会联席会议什么时候召开呢？这是关键。3月24日白宫发言人普萨基表示，目前还没有确定时间。历史上，总统出席国会联席会议并发表“在国会联席会议上的演讲”的时间最晚不超过2月份。现在海外预期拜登将在4月正式出席国会联席会议，那么届时他将向议员介绍重建计划。另据高盛预计，白宫或在5月向国会递交详细的预算方案。再根据民主党高层的表态，希望基建方案能在5月通过参众两院下属的委员会，所以我们预计，重建计划的总规模和具体的项目细节大概率将于4-5月公布。

　　第二个关键时间点：10月。第一，10月以后民主党可再次启用“预算和解程序”。第二，民主党高层的积极表态表明其会尽可能快地推动重建计划进入国会表决或者在新财年伊始就推动重建计划再走预算和解程序。

　　风险提示：民主党内部就重建计划产生分歧。

　　报告目录

　　
报告正文

　　在1.9万亿美国救济计划落地后，关于拜登重建计划（Build Back Better Recovery Plan，因其大部分措施与基建相关，国内外相关报道和报告也将之称为“拜登基建计划”）的讨论热度迅速升温。据彭博3月22日的报道，近期重建计划方案将递交给拜登，且该计划还包含了加税方案。白宫新闻秘书普萨基也在22日表示，“时间快了，所以他本周将与他的团队讨论有哪些选择，规模和范围。”根据拜登在提出救济计划时的表态，他将在第一次出席国会联席会议并发表“在国会联席会议上的演讲”时，向国会议员推介他的重建计划，所以重建计划或将在4月正式“亮相”。

　　由于拜登的重建计划目前尚未公布，本篇报告就以拜登在竞选时提出的基建计划和加税计划作为蓝本来分析。

　　一

　　拜登基建：怎么“建”？

　　关于拜登基建，我们主要弄清楚四个问题即可。第一，美国目前有没有必要大兴基建？第二，有没有美国政府主导基建大投资的历史经验？如果有，从历史比较，拜登基建投资规模如何？第三，基建计划的具体领域和措施，到底如何建？第四，基建计划对美国经济的影响如何？

　　（一）美国目前有必要大兴基建吗？

　　美国目前的基础设施状况堪忧，非常有必要进行大规模投资。美国大部分的基础设施系统建成于1960年代，许多设施已经达到了最大使用期限，接近“报废”的关头。

　　一、基础设施状况堪忧，综合评定等级较低。美国土木工程师学会（ASCE）2017年对美国基础设施的评定等级为“D+”（等级为A-F），2021年的评定等级升至“C-”。虽然评级有所好转，但也表明美国基础设施仍“大多低于标准”，表现出较为严重的“恶化”状况。从全球比较看，近二十年来美国基础设施领域的评级也在不断下降。根据世界经济论坛的《全球竞争力报告》，2019年美国在基础设施领域的排名位居全球第13位，而2002年时则位居5位，17年里下降了8个名次。

　　二、美国目前存在大规模基建投资缺口，如果不弥补，会对经济和社会发展造成巨大负面影响。有两个评估来源：1）美国土木工程师学会（ASCE）2021年报告认为，未来十年美国基建投资总缺口已经达到2.59万亿美元，如果不弥补，到2039年美国将损失10万亿GDP，损失2.4万亿出口。2）麦肯锡2016年的研究认为，从2017年至2030年，每年需要1500亿美元的基础设施投资，才能跟上美国经济对基础设施的需求。

　　三、美国基建支出力度远低于世界主要经济体，并且主要依赖于州和地方政府。欧洲国家在建设和维护基础设施上的支出相当于GDP的5%，中国的基础设施支出平均约占其GDP的8%，而美国仅为2.4%[1]。此外，与多数其他工业化国家的不同之处在于，美国主要依赖地方和州政府的支出来满足其基础设施的需求。大多数欧洲国家或地区在国家层面上为大部分基础设施建设提供资金，但2017年美国公共基础设施资金中只有25%来自联邦政府，这个数字远低于1977年38%的峰值，表明联邦政府在公共基建上承担的支出责任越来越少。随着美国基建存量不断增加，州和地方政府不得不承担更多的运营和维护成本，也使得基建的新增投资额从2000年代初以来一直下降。

　　（二）历史上联邦政府进行过基建大投资吗？

　　上世纪以来，美国经历过四次联邦政府主导的大规模基建投资，从历史比较看，拜登基建计划是上世纪以来美国第二大规模的联邦基建投资。上世纪以来美国联邦政府主导了四轮大规模基建投资，投资力度最大的是罗斯福新政，公共工程相关支出180亿美元，占1933年GDP的31%；投资力度最小的是奥巴马ARRA法案，其中基建类支出1200亿美元，占2009年GDP的0.8%。艾森豪威尔修建州际高速公路的耗资为250亿美元，约占1956年GDP的5.6%，克林顿的信息高速公路计划总投资额4000亿，占1993年GDP的5.8%。拜登竞选网站上公布的基建类支出大约为1.3万亿美元，约占2019年GDP的6.1%，是上世纪以来规模第二大的投资。

　　1、罗斯福新政

　　大萧条后，为了刺激就业复苏，1933年罗斯福签署《国家工业复兴法》，他认为通过广泛的的公共工程计划能直接带来就业机会。通过设立联邦经济救济署、公共工程管理局（PWA）、公共事业振兴署（WPA）等机构为美国带来了逾千万的就业。到二战前夕，联邦政府工程费用和直接救济费用支出高达180亿美元，占1933年美国GDP比重的31%，占1941年美国GDP比重的14%。如果从广义支出看，罗斯福新政的联邦支出总额为417亿美元，占1933年美国GDP比重的73%，占1941年美国GDP比重的32%。

　　大规模公共工程支出也取得了显著成果：公共工程方面，WPA的小型项目包括了7.8万座桥梁和高架桥、57.2万英里乡村公路；而PWA在建立的前六年里即完成了约1.14个街道和公路项目，总长达3.7万英里[2]。到二战前夕，美国一共修建了近1000座飞机场、12000多个运动场、800多座校舍与医院。就业方面，仅WPA就在1935-1943年为大约八百万人提供了工作机会。

　　2、艾森豪威尔：州际高速公路

　　1950年代，艾森豪威尔主张修建美国州际高速公路系统。1956年，他签署了《联邦援助公路法》，获得了250亿美元的授权，用于在十年内建造4.1万英里的州际高速公路，这笔费用将由存入联邦公路信托基金的汽油税等税收收入支付，联邦政府提供约90%的总支出，其余10%由各州支付。修建州际高速公路的耗资约占1956年美国GDP的5.6%。

　　3、克林顿：“信息高速公路计划”

　　1992年，美国总统候选人克林顿在竞选时提出，要建设信息高速公路。1993年克林顿上台后，正式实施“信息高速公路计划”。计划投资额为4000亿美元，为期20年，逐步将电信光缆铺设到所有家庭用户。1994年，美国政府提出建设全球信息基础设施的倡议，旨在通过卫星通讯和电信光缆连通全球信息网络，形成信息共享的竞争机制[3]。信息高速公路计划总投资额占1993年美国GDP的5.8%。

　　4、奥巴马：ARRA财政刺激法案

　　金融危机后，奥巴马在2009年2月签署财政刺激法案《美国复苏和再投资法案（ARRA）》，初始总规模为7870亿美元，2015年国会预算办公室预计总支出大约为8400亿美元，其中大约有1200亿用于基建项目相关支出，包括：480亿用于运输和公共交通项目，310亿用于联邦建筑现代化改造，310亿用于学校设施和科学设施现代化改造，60亿用于水利项目，50亿用于房屋气候改造项目。ARRA法案的基建类支出规模占2009年GDP比重仅为0.8%。

　　（三）拜登基建计划的具体措施？

　　1、基建计划的三个重点

　　拜登竞选网站上提出的“建设现代、可持续的基础设施和公平、清洁的能源未来”计划，计划跨度为期10年，总规模为 2 万亿美元，约占2019年GDP的9.3%；如果仅看基建类支出，大约为1.3万亿美元，约占2019年GDP的6.1%。竞选网站上公布的计划有两个特点：

　　第一，内容十分广泛。计划不仅仅局限于传统的基础设施和清洁能源投资，还包括智慧城市和宽带等新基建，汽车工业发展，建筑改造和保障性住房建设，可持续农业，制造业振兴和中小企业发展，社区平等和发展等多个领域。

　　第二，促进就业和重建中产阶级是“重头戏”。可以说，增加就业和中产阶级重建是拜登大兴基建的一大主要目的。在拜登的设想里，计划可以大幅创造新的就业岗位，比如：基建领域的投资将创造数百万个就业机会，汽车工业领域将创造100万个就业机会，电力领域的投资将创造数百万个就业岗位，建筑和住房领域投资将创造100万个高薪岗位，农业保护领域将创造25万个工作岗位等。

　　第三，把制造业留在美国。防止制造业外迁，与创造就业的需求是内在一致的。这一说法在计划中多次被提及，比如：确保鼓励汽车制造商在国内建造或重组整车或零部件工厂；投资电池技术但要确保电池生产在国内进行等等。

　　此外，值得说明的是，基建计划中各个领域的具体投资额尚不明晰，只有少数项目提出了明确投资额。由于该计划简介十分“粗糙”，并没有十分细致的支出计划，只在少数项目上提出了投资额，比如：在第一个任期内增加4000亿美元的联邦采购（具体采购计划没有说明）；1000亿美元改善公立学校建筑；执政第一年投入500亿美元修复高速公路、公路和桥梁；投资200亿美元建设农村宽带基础设施，提供600亿资金来扩大农村地区的宽带接入；10年内额外投入100亿美元支持低收入地区的交通项目；400亿美元、为期10年的转型项目基金用于资助重大基建项目等等。计划简介中明确提及投资额度的，零零散散加总，仅有8000多亿美元。

　　2、不仅是基建，计划覆盖八大领域

　　整体来看，拜登的基建计划不仅仅是局限在“基建领域”，覆盖面非常广泛，涵盖了现代化基建、汽车工业发展、清洁电力投资、建筑改造和住房建设、清洁能源投资、可持续农业、社区平等发展和制造业振兴共八大领域（下文是简介，详情参见附录）。

　　第一，构建现代化的基建设施。

　　1）道路修复和建设。执政第一年投入500亿美元用于修复高速公路、道路和桥梁，对边远地区进行交通投资等。2）第二次铁路革命。大力投资高铁，完善客运和货运铁路体系，推动铁路系统电气化，减少柴油排放。3）大力发展公共交通。到2030年，在超过10万人口的城市构建高质量的公共交通系统。在10年内额外投入100亿美元支持低收入地区的交通项目。4）改进机场。为机场改善计划提供双倍资金，为主要机场改造项目提供竞争性赠款，全面实施下一代航空技术系统等。5）大力投资货运基础设施，包括内河航道、货运走廊、货运铁路、中转设施和港口。把BUILD和INFRA交通基建赠款项目赠款从每年18亿提高至35亿；每年为陆军工程兵团增加25亿资金，推动内陆水道的船闸现代化；支持港口基础设施。6）水利基础设施建设。更换老化管道，把联邦对清洁饮用水和水基础设施的投资增加一倍，监测供水系统中铅和其他污染物，追究污染企业的责任。投资水技术研发，号召私人部门创新。7）新基建项目：智能城市建设。每年用10亿美元帮助5个城市试行新的规划战略和智慧城市技术。投资宽带网络。投资200亿美元建设农村宽带基础设施， 600亿资金来扩大农村地区的宽带接入，增加宽带提供商的参与数量等。8）建立转型项目基金。设立一个400亿美元、为期10年的转型项目基金，为庞大复杂的基建项目提供援助。

　　第二，使美国汽车业在本世纪领先全球，加快向低碳和无碳汽车过渡。

　　1）需求方面：恢复电动汽车全额税收抵免，利用联邦采购增加清洁汽车的需求，加速300万辆政府系统汽车的升级换代。设定到2030年所有美国制造的新巴士都实现零排放的目标，将全国50万辆校车转化为零排放汽车。2）鼓励汽车制造商在国内建造或重组整车或零部件工厂。3）五年内在电池和储能技术方面投资50亿美元，同时确保电池生产在国内进行。4）建立一个由50万个公共充电网点组成的全国充电系统，每年额外提供10亿美元资金以确保充电站由经过认证的技术人员安装。5）召集美国能源和交通部协调特别示范项目，向愿意试行新型充电基础设施的市镇和县提供赠款。6）制定燃油经济性标准，减少空气污染。

　　第三，清洁电力投资：2035年实现无碳发电。

　　1）发展清洁电力，到2035年实现无碳发电。2）大力发展电网，推动市场改革，扩大区域电力市场。3）为公用事业和电网运营商建立能源效率和清洁电力标准（ EECES ）；4）升级输电线路以支持更大的区域电力市场，推进大规模储能示范项目。5）将加倍提高对捕获碳、永久封存和利用捕获碳的技术的研究投资和税收优惠。

　　第四，建筑改造，提高建筑能效。

　　1）推动学校现代化。投资1000亿美元改善公立学校建筑，升级全国各地的儿童保育和早期学习设施。2）建筑节能改造。在4年内升级400万栋商业建筑，对200万户家庭进行房屋节能改造。推动建筑行业电气化，加大对低收入房屋节能改造项目和电热泵等关键技术的投资；建造净零碳联邦建筑等。3）2035年美国建筑存量碳足迹减少一半。4）推动建设150万套公共住房，向低收入社区注入更多资金以促进经济适用房的建设和小企业的发展。

　　第五，对清洁能源创新进行历史性投资。

　　1）在第一个任期内增加4000亿美元的联邦采购，其中一个重点是购买电池和电动汽车等关键的清洁能源投入。2）未来4年内专注于清洁能源、清洁交通、清洁工业流程和清洁材料等战略研究领域。3）加强和建设美国关键的清洁能源供应链，解决对稀土矿物的依赖等问题，加快供应链弹性方面的创新。4）大力投资国家实验室、高性能计算能力设施以及其他关键基础设施。

　　第六，投资于可持续农业和环境养护。

　　1）通过民间气候组织号召和动员新一代美国人投入到保护环境和应对气候变化的工作中。2）进行前期投资，以清理以往资源开采对环境造成的破坏和影响。3）维护美国的农场和牧场。为农民向新设备和新方法过渡提供低成本资金，资助精密农业和新作物的研究开发，建立自愿碳农业市场；追求亲工人和亲家庭的农民贸易政策；加强粮食供应的安全性和恢复能力；确保中小型农场的竞争公平等。

　　第七，社区平等和发展。

　　1）每年提供50亿美元，扩大新市场税收抵免并使该计划永久化；2）为社区发展金融机构基金提供双倍资金，支持低收入地区的金融机构。3）设立100亿美元的城市振兴基金，在陷入困境的城市开展创造性的振兴项目。4）资助贫困地区的锚定机构（指医院、学院和大学以及政府行政机构等）。5）全面实施“10-20-30计划（在所有联邦项目中，将10%的资金分配给过去30年有20%或以上的人口生活在贫困线以下的县）”。

　　第八，振兴全国的制造业和中小企业。

　　1）振兴制造业。将制造业扩展伙伴项目的资金提高四倍，为小型制造商在全球竞争中提供技术支持；在每个州发展低碳制造业；利用税收抵免和补贴帮助企业升级设备和流程、投资扩建或新建工厂、部署低碳技术；为更具竞争力或低碳的制造业提供资金等。2）推动中小企业发展。把国家小企业信贷倡议计划延长到2025年，联邦拨款增加至30亿美元；向各州提供50亿美元资金，制定鼓励小企业创业的政策，比如支持从公立大学向私营部门转让技术。

　　（四）拜登基建对美国经济的影响？

　　基建类支出对经济的影响如何评估？可以借鉴过往美国学界和智库对基建效果的评估结果：1）2014年马里兰大学的一项研究表明，公共交通基础设施投资每花费1美元，就会使得GDP增长增加约3美元，在经济衰退期间产生的影响更大。2）根据2014年芝加哥大学的报告，一项830亿美元的基础设施投资计划——大约相当于国内生产总值的0.6%——将在头三年创造170万个就业机会。3）根据全球咨询公司麦肯锡的估计，美国基础设施支出每增加1个百分点的GDP，将为经济增加150万个就业机会。4）经济政策研究所估计，础设施投资的回报率很高。对数十项基础设施研究进行回顾，每支出100美元……从长期来看，将使私营部门的产出分别提高13美元（中位数）和17美元（平均值）。5）据美国国会预算办公室（CBO）对奥巴马ARRA法案的评估，基建类的产出乘数在0.4-2.2之间。

　　可借鉴美国学界和智库对基建效果的评估结果，从整体上大概估算拜登基建计划对美国经济和就业的影响。

　　1）对GDP的影响：拜登基建计划中，确定的基建类支出大约是1.3万亿美元，投资周期10年，平均每年的支出约为1300亿，约占2019年GDP比重的0.6%，按照产出乘数0.4-3来估计（结合马里兰大学和CBO估计的产出乘数），未来十年，每年对GDP的额外产出贡献约为520亿~3900亿美元，约为2019年名义GDP的0.2%~1.8%。

　　2）对就业的影响：根据芝加哥大学的就业影响估计，1.3万亿的基建类支出未来十年将每年创造逾200万个工作岗位。根据麦肯锡的评估结果估计，未来十年将带动约1000万的就业。拜登团队在计划简介中的就业影响估计是带动超1000万个就业。综合来看，拜登的重建计划在未来十年或将给美国创造超千万的就业岗位。

　　3）美国银行在一份报告中估计，拜登的2万亿美元的基础设施计划在短期内可能会带来2%至9%的GDP增长，从长期来看会使GDP“显著增长”，并且美国GDP增长每增加1%，将带来标准普尔500公司收益的3%到4%左右的增长[4]。

　　二

　　拜登加税：怎么加？

　　同样的，我们从四个问题来理解拜登加税。第一，拜登是不是确定要加税，加税的目的是什么？第二，加税在美国历史上有先例吗？第三，拜登打算怎么加税？第四，加税对美国经济有何影响？

　　（一）拜登确定要加税？目的何在？      

　　拜登是否要加税？加税应该是肯定的。第一，拜登在竞选时曾明确提出加税计划，这是其竞选口号之一，大概率将履行。第二，在拜登的竞选网站上写到，基础设施领域多达1.3万亿美元的投资，将全部通过“确保超级富豪和企业支付他们公平的（税收）份额”来筹集资金。第三，财政部长耶伦曾表示，下一个法案（指拜登的重建计划法案）的一部分支出将由加税来筹集。

　　拜登加税的三个目的：一是为重建计划筹集资金，二是兑现竞选承诺，三是通过税制调整以促进税收公平，通过二次分配来调节贫富差距。从税制调整中可以很明显地看出，富人和高收入阶层、企业的税负压力增大，而中低收入者的税收抵免则明显扩大。

　　（二）加税有先例可寻吗？

　　在1950年以前，美国个人所得税和企业所得税最高边际税率均呈逐渐上升趋势，这一时期，加税的主要原因是为战争筹资，在一战和二战期间，个人所得税和企业所得税最高边际税率大幅上升。从1950年代以来，美国个人所得税和企业所得税最高边际税率整体呈逐渐下降趋势，减税时期多，加税时期极少。

　　1950年以来，主要的减税有五次： 1963年肯尼迪减税、1979年卡特减税、1980年代里根减税、2001年小布什减税、2017年特朗普减税。

　　而1950年以来的加税，最明显的有三次。

　　第一次是1960年代后期，加税的主要原因还是战争因素，从1968年-1970年，为了应对越南战争的开支，美国征收了“越战附加税”，1970年以后取消。

　　第二次是1990年老布什为了应对国防和医疗等社会公共开支大幅上升带来赤字增加，在1990年通过《1990年监察预算调解法案》，将个人所得税最高边际税率从28%提高至31%。

　　第三次是1993年克林顿加税，这一次也是1950年以来美国最大范围和规模的一次加税。为了削减财政赤字，克林顿在1993年提出增税计划，将个人所得税最高边际税率从31%提高至39.6%，将企业所得税最高边际税率从34%提高至35%。值得注意的是，2012年个人所得税最高边际税率从35%上升至39.6%并非是加税导致，而是小布什减税期限已满，税率自动回到减税前的水平。

　　（三）拜登打算如何加税？

　　拜登加税主要是在两个方面，一是高收入群体的工资税、所得税、资本利得税和遗产税等，二是重新上调企业所得税率，对一些企业税进行调整。从下述条款的具体细则中可以看出，拜登的加税对象非常明确，就是富有群体和企业，对社会中下阶层的税收优惠和抵免反而提高了。

　　1、个体税制调整：富人税负增加，中下阶层减负

　　1）对年收入超过40万美元的人征收12.4%的社会保障工资税（Social Security payroll tax），由雇主和雇员平分。在先行的税法下，年收入高于13.77万的个人不需要支付社会保障工资税。

　　2）将应税收入超过40万美元的最高个人所得税税率从现行法律规定的37%上调至39.6%；对于年收入超过40万美元的群体，即便有分项扣除的税收优惠，其个人所得税率也不得低于28%；恢复对应税收入超过40万美元的项目扣除额的“皮斯限制”；对应税收入超过40万美元的群体，逐步取消符合资格的业务收入扣除额。

　　3）按39.6%的普通所得税税率对100万美元以上的长期资本利得和合格股息收入征税，消除资本利得税的累进性。

　　4）税收抵免：扩大65岁以上无子女员工的劳动所得税抵免，为个人提供可再生能源相关的税收抵免；将儿童和受扶养人税收抵免（CDCTC）从最高3000美元扩大到8000美元（多个受扶养人为16000美元），并将最高偿还率从35%提高到50%。在2021年，将17岁及以下儿童的儿童税收抵免（CTC）从最高2000美元提高到3000美元，同时为6岁以下儿童提供600美元的额外抵免，CTC将全额退还。值得一提的是，关于CTC的措施已在1.9万亿救济计划中实施；重建首次购房者的税收抵免政策，为首次购房者提供1.5万美元的税收抵免。

　　5）将遗产税和赠与税的税率和免税额恢复到2009年的水平。2017年特朗普税改后，将2018-2025年的遗产和赠与税的免税额从每人500万提高至1000万，税率仍然定在40%。如果回到2009年水平，免税额将从现在的1000万降至350万，税率则从40%提高至45%。

　　6）其他缺乏明确信息的调整项目：通过提供可退还的税收抵免来取代传统的扣除项目，以平衡传统退休账户（如401（k）和个人退休账户）的税收优惠；取消房地产税的某些规定；扩大《平价医疗法案》的保费税收抵免；创建可退还的租户税收抵免并提供每年不超过50亿美元的抵免额度，旨在将租金和水电费保持在租户月收入的30%以下；加大对低收入者住房税收抵免的额度。

　　2、企业税制调整：税负增加，但鼓励制造业回流

　　1）将企业所得税税率从21%提高到28%。

　　2）对账面利润超过1亿美元的公司征收最低税。最低税是一种替代税——企业将支付常规企业所得税或15%最低税中的更高者，仍然允许净经营亏损（NOL）和外国税收抵免。

　　3）将美国公司海外子公司的全球无形资产低税收收入（Global Intangible Low Tax Income）税率从10.5%提高一倍至21%。提议对海外子公司的GILTI进行分国家评估，取消将低于合格企业资产投资（QBAI） 10%的GILTI视为回报豁免的条款。

　　在2017年税改前，美国一般对其公司和居民的全球收入征税，美国公司可以申请推迟对海外子公司的活跃业务收益征税，直到收益作为股息汇回美国。在税改之后，美国豁免了美国公司海外子公司活跃业务的收益，即使这些收益被汇回国内也不会被征税（但仍对外国子公司的被动投资收入征税）。美国国会担心将跨国公司的海外收入完全豁免，可能会加剧其将利润转移到海外低税收司法管辖区的做法，因此对全球无形资产低税收收入制定了10.5%的最低税率，以阻止利润转移。GILTI是指无形资产（如专利、商标和版权）带来的收入。无形资产具有高度的可移动性，该税率试图阻止美国公司将无形资产转移到海外。

　　4）税收抵免：建立制造业税收抵免；扩大新市场的税收抵免并使之永久化；为采用工作场所退休储蓄计划的小企业提供税收抵免；扩大与可再生能源相关的税收抵免，包括碳捕获、使用和储存的税收抵免以及住宅能效的税收抵免，并恢复能源投资税收抵免（ITC）和电动汽车税收抵免，结束对化石燃料的税收补贴。

　　5）其他缺乏明确信息的调整项目：对那些“为了向美国市场销售产品或提供服务而将制造业和服务业工作岗位转移到国外”的企业征收10%的附加税。为恢复生产、振兴已关闭或即将关闭的设施、重组设施以促进制造业就业或扩大制造业工资规模的活动，提供优先的10%的“美国制造”税收抵免。

　　（四）拜登加税对美国经济的影响

　　加税对经济的影响较为复杂，主要借鉴海外智库的评估来大致了解拜登加税对美国经济的影响。就经济增长而言，税务基金会和税收政策中心均预估加税会对未来十年对经济增长造成负面影响，会使未来十年GDP下降1.62%~3.4%。就税收收入而言，税务基金会认为加税在未来十年可以筹集约2.8万亿税收收入，而税收政策中心估计加税将使未来十年联邦收入减少1610亿美元（约占这10年总收入的8%）。此外，税务基金会预计加税将使工资水平下降、就业岗位流失，使收入差距缩小但整体居民税后收入下降。

　　1、税务基金会（Tax Foundation）的估计

　　1）财政收入的影响：拜登税收计划将在未来10年筹集约2.8万亿美元。2）经济的影响：在未来十年，使GDP总共减少1.62%，GNP总共下降1.83%，使资本存量减少3.75%，使长期平均工资水平下降1.15%，损失54.2万个工作岗位。3）收入分配的影响：拜登的税收计划到2030年将导致最富有的1%纳税人的税后收入减少7.7%左右，所有纳税人的税后收入平均下降1.9%。

　　2、税收政策中心（TaxPolicy Center）

　　1）经济影响：使未来十年美国GDP总共下降3.4%，对GDP的影响将在2040年转正，在2040年以后的年份，正向影响将逐渐增大。2）收入影响：将使2021年至2030年的美国联邦收入减少1610亿美元（约占这10年总收入的8%），2031年至2040年减少900亿美元。到2040年，税收计划对联邦收入的影响将转正，其正效应在2040年的随后年份将逐渐增加。

　　三

　　关键时间点：正式的重建计划可能会在什么时候推出？

　　目前，拜登团队还没有公布正式的计划方案和投资细则，后续要追踪拜登的重建计划，有两个关键的时间节点值得关注：

　　第一个关键时间点：今年4-5月。

　　拜登在今年1月14日首次提出“美国救济计划”时曾明确说道：“下个月，在我第一次出席国会联席会议时，我将提出我的‘重建更好未来的复苏计划’[5]。”正常情况下，拜登的重建计划本应该在2月份就正式提出，但疫情才是第一要务，2月11日众议院议长佩洛西表示，“在我们通过新冠疫情纾困法案之前，我们不会做任何事情。”由于美国救济计划在国会遭遇阻力，直到3月14日才正式落地，因此拜登至今还未出席国会联席会议，重建计划也还没有正式提出。

　　国会联席会议什么时候召开呢？这是关键。3月24日白宫发言人普萨基表示，“目前还没有确定时间…我们当然仍有兴趣承诺进行一次联合会议。我们会与他们保持联系，但我不知道具体的时间。”历史上，总统出席国会联席会议并发表“在国会联席会议上的演讲”的时间最晚不超过2月份。现在海外预期拜登将在4月正式出席国会联席会议[6]，那么届时他将向议员介绍重建计划。另据高盛预计，白宫或在5月向国会递交详细的预算方案。再根据民主党高层的表态，希望基建方案能在5月通过参众两院下属的委员会，因此我们预计，重建计划的总规模和具体的项目细节大概率将于4-5月公布。

　　第二个关键时间点：10月。

　　拜登的重建计划的推出实施，需要经过美国国会的同意。目前民主党掌控众议院，可以在众议院轻松通过法案。但是民主党在参议院只是略占优势，仅比共和党多1票的投票权，无法绕过参议院的“阻挠议事”（需要60票）。拜登的重建计划要想在参议院获得通过，只有两个办法。一是在保证所有民主党参议员同意的前提下，至少再争取10位共和党参议员的支持。二是再次启用预算和解程序，和1.9万亿美国救济计划走的国会流程一致，只需要51票即可通过参议院。

　　就目前共和党参议院高层的表态来看，第一种办法的可行性非常低，参议院共和党领导麦康奈尔本周一表示：“我们听说，未来几个月可能会提出所谓的基础设施法案，实际上可能是暗藏大幅加税和其他有损就业的左翼政策的特洛伊木马。”

　　拜登的重建计划要想落地，最大的可能是启动预算和解程序。美国财政年度是每年10月至次年9月，预算和解程序一个财年一般只能使用一次（本来收入、支出和赤字三个领域每财年各有一次启动预算和解程序的机会，但是法案一般不只涉及一个领域，基本上三个领域都会覆盖，历史经验看，预算和解程序也是一个财年最多一次），今年1.9万亿美国救济计划已经使用过2021财年的“额度”，若要再次启用预算和解程序，只能等到2022财年开始。10月份是第二个关键的时间点，第一，到10月份，民主党可以再次启用“预算和解程序”。第二，从民主党议员的表态来看，他们希望能快速通过重建计划法案，比如众议院议长佩洛西希望国会快速采取行动制定变革性的基建计划。

　　四

　　附录：拜登重建计划细则内容

　　[1]CFR文章《The State of U.S． Infrastructure》，网址为：https：//www.cfr.org/backgrounder/state-us-infrastructure

　　[2] Jason Scott Smith，《Building NewDeal Liberalism （2005）》。

　　[3]王喜文，江道辉，《美国“信息高速公路”战略20年述评》，2013年。网址为：http://world.people.com.cn/n/2013/0916/c157278-22938285.html

　　[4]福布斯新闻2021年2月12日报道，网址为：https：//www.forbes.com/sites/jonathanponciano/2021/02/12/bidens-2-trillion-climate-focused-infrastructure-plan-means-for-stocks-and-the-economy/？sh=b803e6a27b42

　　[5]https：//www.rev.com/blog/transcripts/joe-biden-speech-transcript-on-covid-19-economic-recovery-plan

　　[6] https：//www.nbcnews.com/politics/white-house/biden-address-congress-could-be-pushed-back-covid-relief-promotion-n1259776

　　(本文作者介绍：中国人民大学国际货币研究所研究员)