东北振兴，土地制度的深化改革至关重要

　　意见领袖丨东北亚经济研究院

　　本文作者：刘正山（东北财经大学东北亚经济研究院特约研究员）

　　2020年是东北振兴战略实施的第16个年头。从实践看，东北振兴取得了阶段性成果，为东北应对经济新常态，推进新一轮振兴打下了坚实基础。然而，从总体上看，东北经济发展依然低迷，尤其是“新东北现象”的出现，被普遍认为东北当前又走到一个新的历史关口，亟需新的发展战略思路。

　　东北振兴，土地制度的深化改革至关重要。建议通过设立东北土地改革试验区，经由大力度的突破性改革，激活东北的最大比较优势——土地资源，拉动东北经济增长提升3个左右的百分点，实现东北经济的快速振兴。

　　一、东北经济振兴亟需新的突破性举措

　　2003年以来，国家出台了一系列的振兴东北经济的举措，形成了东北经济振兴政策支持体系，促进了东北经济的提振，但是近年来东北经济没有获得应有的增长速度。2003年东三省GDP占当年全国GDP的比重是10%。到2019年，东北三省GDP在全国的份额下降到5.07%。

　　从东北三省经济总量上看，东北仍居于全国中等水平（如2019年辽宁省GDP全国排名第15名），一些产业在全国仍具有比较优势，东北经济仍保持正向增长，如2019年吉林省GDP增长3.5%，黑龙江省GDP增速在4.5%左右，辽宁省GDP增长5.8%左右，东北振兴的基础并未完全丧失。

　　习近平同志在深入推进东北振兴座谈会上明确指出，东北在体制机制、经济结构、对外开放、思想观念方面存在“四大短板”，总书记的讲话切中要害。我们认为，如果在上述方面没有突破，依然按照过去的东北振兴思路，继续依赖常规举措，难以实现东北经济的振兴，东北经济振兴亟需新的突破性的举措。

　　二、东北经济振兴的最大比较优势和突破口在土地

　　东北经济振兴，缺乏体制、资金、技术等方面的比较优势，相比较而言，最大的优势是土地，包括耕地、林地、建设用地和未利用土地。同时，东北的土地资源，是一块沉睡的资源，亟需突破性的改革措施予以激活。

　　一是从农地情况看，东北有广袤的耕地资源，如吉林省人均耕地3.05亩，是全国平均水平的两倍多；黑龙江人均耕地面积0.416公顷，是全国平均水平的4.1倍。广阔而肥沃的黑土地，让东三省成为全国的粮食基地，粮食产量占全国的25%。但是，东北的农业大而不强，耕地产出效率远低于上海、江苏、浙江等地区。其主要的原因是耕地无法全面市场化流转，就农业而发展农业的传统农业发展模式很不适应现代经济发展的需要。如果有相匹配的土地制度，打通一二三产业，农业工业化、园区化，那么农业不仅是“压舱石”，也是经济增长的杠杆和发动机，比如江苏太仓，高效农业示范区平均亩产值超过百万元产值，农民可支配收入超过3万元。

　　二是从林地情况看，东北拥有得天独厚的林地资源，如黑龙江的林地面积23245157.92公顷，全省森林覆盖率46.14%，活立木总蓄积量18.29亿立方米。辽宁林地面积569.07万公顷，占土地总面积的38.47%。吉林省林业用地总面积937.6万公顷，森林覆盖率达44.2%，是全国重点林业省份之一。但是，东北林地经营依然处于“种树、砍树”的局面，林地资源林地经营效益低、林农负担重、林农收入不高，林地资源无法产生应有的经济价值。

　　三是从建设用地情况看，城镇建设用地包括宅基地面积相对较大，如黑龙江省城镇村及工矿用地121.969万公顷，辽宁省居民点及独立工矿用地面积113.47万公顷，吉林省居民地及工矿用地84.21万公顷。但是，由于无法在较大的区域市场上交易，宅基地变成没有价值的“僵尸资产”。假设一块宅基地在东北农村集体内部交易，只值2万元钱，一旦允许在全省或者全国范围内交易，价值将增长到十几万到几十万元钱。工业用地的潜力也很大，据自然资源部2020年1月8日《关于2019年度国家级开发区土地集约利用监测统计情况的通报》，东北地区开发区土地利用强度最低，工业用地投入持续偏低，综合地均税收处于全国最低水平。

　　四是从未利用土地情况看，东北的未利用土地多达1.467亿亩，其中，黑龙江未利用土地615.5万公顷，辽宁未利用地面积220.79万公顷，吉林未利用地142万公顷。这些都是亟待唤醒的沉睡资源。

　　参考我国改革开放以来的发展经验，以及我们的估算，土地改革是经济发展最为基础的动能，是财富之母。如果东北推进大力度的土地改革，充分唤醒沉睡的土地资产，使之成为继20世纪80年代家庭联产承包责任制后的又一重大土地制度突破，将对GDP增长贡献至少3个百分点，对实现东北振兴目标做出实质性的贡献。

　　三、设立东北土地改革试验区的建议

　　习近平同志几次来东北地区考察，都是把体制机制改革与创新放到非常重要的位置。制度创新是实施东北乡村振兴的重要突破口。建议在东北设立土地改革试验区，推进深层次的土地改革，以土地改革为核心，撬动东北经济的起飞。

　　一是东北优先试点，将农村土地财产权“做实”，让农民拥有土地的占有、使用、收益和处置权，并延长土地使用年限到100年甚至200年。要对农村土地（包括农村的宅地、耕地、林地等）确权发证，对农村集体建设用地（包括宅基地）、农民房屋等进行产权登记，纳入不动产统一登记信息平台。允许土地承包权、经营权，宅基地使用权、集体建设用地使用权、农村住宅等可以交易、抵押、作价入股等。

　　二是将土地改革与东北农业工业化、现代化充分结合起来，真正实现土地要素的市场化配置。尽快落实中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（2019年5月5日），通过建立城乡统一土地市场，实现土地要素的市场化配置，允许东北优先探索农村房屋和宅基地交易对象突破现行法律限制的多种方案，促进劳动力、土地、资金（用途管制和规划管理基础上）等要素和人口的城乡之间、农业与工业服务业之间的双向流动，特别是充分吸引城市的资金、人才、技术等要素进入农业，将第一、二、三产业重整为一种新型的复合产业体系，推进农民工人化、农业工业化、农村城镇化，提高农业劳动生产率，实现多层级的价值增值，传统农业现代化，弱农业变成强农业。

　　三是将东北作为建设用地审批改革试点，并先行探索征地制度改革。建议按照《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）的精神，将东北三省列入第二批土地征收审批试点，加快建设用地审批效率，缩短供地时间。与此同时，按照新《土地管理法》（2019年8月26日修订），开展公共利益界定试点，出台公共利益目录，缩小征地范围。

　　四是充分发挥东北的土地优势，设立“飞地经济”，引入发达地区的园区及其经验。鉴于东北土地闲置较多，而东部、南部土地可利用空间有限。建议将东北的土地改革与园区产业结合，按照《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》（国办发〔2017〕22号）的原则和要求，尽快出台相关办法，支持东北以土地入股，与东部地区合作发展“飞地经济”，为对口合作方的技术、人才有效发挥开创空间，优势互补，也有利于补充和完善东北产业链条向两头延伸。同时，建立探索跨地区利益分享机制，带动东北经济发展。

　　五是加快推进东北的国有林场与国有农场的土地改革。建议国有林场实行“分林到户”，即把林地承包给职工，职工在种植苗木销售过程中，不得破坏原有山林，须保证森林覆盖率，林地收益归个人。分林承包之后，不仅有利于促进林场的管护效率，还有利于提高职工的收入。

　　对于国有农场，建议采取承包经营体制改革，将土地使用权和适度的发展权界定给承包职工，提高其积极性和就业的灵活性，减少农场办社会的职能。

　　六是加快推进未利用土地开发利用和土地产权改革，以地吸引人，以地养人。目前未利用土地开发技术成熟、成本较低，为鼓励未利用土地开发与利用，建议将所开发未利用土地的使用年限延长到99年甚至200年，以稳定土地开发者和使用者的预期。为了吸引人口的回流，将一定面积的新改造土地免费分给那些在外地就读、回归东北工作的大学毕业生。同时，鼓励东北以外的人员到东北购买廉价土地进行创业，如投资建厂，设立新业态产业园区，投资建设旅游渡假区，修建养老社区等。

　　(本文作者介绍：东北亚经济研究院是东北财经大学汇聚校内外优势资源创建为服务国家面向东北亚需求的高端新型智库、高端学术交流平台和研究人才的培养基地，将为建言献策、服务社会提供更加有力的组织、资源和机制保障。)