易纲：出现重大金融风险后 问题机构的股东必须首先承担损失

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 易纲

　　在处置金融风险过程中，我们坚持推动压实金融机构及股东的主体责任、地方政府的属地风险处置责任和金融管理部门的监管责任。出现重大金融风险后，问题机构的股东必须首先承担损失，股东权益清零后依然存在缺口的，由相关大债权人依法分摊。针对金融市场一度存在的“金融牌照信仰”“规模信仰”等问题，对于严重资不抵债的机构，坚决依法实施市场退出，严肃市场纪律。

　　2020年全面建成小康社会，是我们党对全国人民的庄严承诺，也是贯穿金融工作的主线。人民银行始终坚持以人民为中心的发展思想，坚决贯彻党中央、国务院决策部署，依法履行中央银行职能，为币值稳定、经济高质量发展、人民收入稳步增长营造了良好的货币金融环境，为全面建成小康社会提供了有力支持。

　　保持币值稳定，并以此促进经济增长

　　货币政策与每一个家庭、每一家企业息息相关，关乎广大人民群众的切身利益。货币政策坚持以人民为中心、助力全面建成小康社会，最重要的就是守护好老百姓手里的钱袋子，不让老百姓手中的票子变“毛”了，不值钱了；让广大人民群众分享国家经济发展的好处，收入稳步增长。这也是《中国人民银行法》赋予货币政策“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的法定目标。

　　把好货币总闸门，保持物价水平总体稳定，促进经济持续增长

　　金融是现代经济的核心，货币是金融的根基，中央银行负责调节货币“总闸门”，肩负着重要责任和历史使命。站在新时代的历史方位，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这就要求货币政策与高质量发展相适应，完善跨周期设计和调节，更加注重金融服务实体经济的质量和效益，促进经济金融良性循环，提升经济的全要素生产率。与此同时，我们需要根据经济金融形势变化，科学把握货币政策力度，既保持流动性合理充裕，促进货币供应量和社会融资规模合理增长，又坚决不搞“大水漫灌”，将经济保持在潜在产出附近，减少经济波动。

　　总的来看，近年来货币政策传导效率明显提升，以适度的货币增长支持了经济高质量发展，保持了物价总体稳定。广义货币供应量（M2）增速，从2016年末的11%左右降至2019年末的8.7%，与反映潜在产出的名义国内生产总值（GDP）增速基本匹配。我国经济保持中高速增长，国内生产总值从2016年的75万亿元增长到2019年的99万亿元，稳居世界第二。物价水平总体稳定，2017年至2019年居民消费价格指数（CPI）年均上涨2.2%。2019年末宏观杠杆率约为254%，较2018年小幅上升约5个百分点，显著低于2009年至2017年年均超过10个百分点的升幅。

　　2020年以来，为应对新冠肺炎疫情严重冲击，人民银行把支持实体经济恢复循环放到更加突出的位置。综合运用降低存款准备金率、再贷款再贴现、创新直达实体经济的货币政策工具等方式，已推出涉及9万亿元货币资金的宏观对冲措施，全力以赴稳住经济基本盘。2020年8月末，广义货币供应量（M2）与社会融资规模增速分别为10.4%与13.3%，明显高于上年同期，有力支撑了经济从疫情中加快恢复增长。2020年第二季度GDP同比增长3.2%、环比增长11.5%。经济增长的同时，物价总体稳定，2020年8月居民消费价格指数（CPI）同比上涨2.4%，工业生产者出厂价格指数（PPI）同比下降2%。

　　把握好内部均衡和外部均衡的平衡，坚持市场化人民币汇率制度

　　纵观全球，成功经济体必须保持币值稳定，这不仅包括国内物价水平的稳定，也包括汇率的基本稳定。若汇率发生较大幅度贬值，即便国内生产总值的本币价值上去了，换成其他国际储备货币价值也会下来，这既会影响本国在国际竞争中的地位，也影响老百姓的对外购买力。汇率剧烈波动，还会影响国内外对本国经济的信心，不利于经济主体正常的贸易投资活动。自上世纪70年代布雷顿森林体系瓦解以来，国际上出现货币危机的案例屡见不鲜，一些本已成为高收入国家的新兴经济体，因本币大幅贬值而重新回到中等收入国家。

　　近年来，人民银行根据国内外形势变化，重点把握好金融业扩大开放、人民币汇率形成机制改革和货币政策之间的关系。2005年7月人民币汇率形成机制改革以来，历经百年一遇的国际金融危机、中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情等冲击，人民币对美元汇率升值约21%，国际清算银行计算的名义有效汇率升值约34%，实际有效汇率升值约47%。得益于我国经济增长较快和人民币币值稳中有升双重支撑，以硬通货计算，我国稳坐全球第二大经济体，同时人均国民总收入持续增长。根据世界银行统计，我国人均国民总收入由2005年的1760美元，上升到2019年的10410美元。如今，无论是企业进口、对外投资，还是老百姓出国旅游、购物、就学，都能够深切感受到人民币汇率基本稳定带来的实实在在的好处。

　　尽可能长时间实施正常货币政策，促进居民储蓄和收入合理增长

　　2008年国际金融危机爆发后，主要发达经济体持续实施超低利率和量化宽松政策。尤其是2020年为应对新冠肺炎疫情影响，主要发达经济体中央银行开始实施无限量化宽松政策，非常规货币政策“常态化”特征明显。2020年以来，主要发达国家货币政策全部进入接近零利率和负利率区间。大力度刺激政策在初期有一定作用，但边际效用递减，退出难度递增，长期看还可能会刺激债务扩张和资产泡沫，固化经济结构扭曲，影响收入分配的公平性，增加系统性风险隐患。

　　相较而言，我国货币政策坚持稳健取向，保持在正常货币政策区间，是全球主要经济体中少数实施正常货币政策的国家。实施正常货币政策，保持正的利率，保持正常的、向上倾斜的收益率曲线，总体上有利于为经济主体提供正向激励，有利于经济社会的可持续发展，也有利于人民币资产的全球竞争力，帮助我们利用好两个市场、两种资源。此外，人民银行在保持资产负债表基本稳定的同时，实现了有效的货币信贷增长。主要是，2018年以来，商业银行平均法定存款准备金率从15%降至9%左右。降准的过程，体现为商业银行自主使用的资金相应增加，一部分可能用来归还从中央银行的部分借款，体现为中央银行资产负债表“缩表”；另一部分可以用来发放更多贷款、创造更多货币，具有货币扩张效应。与此同时，人民银行通过实施再贷款、再贴现等货币政策工具，又会相应“扩表”，总体上保持了中央银行资产负债表的稳定。在中央银行资产负债表保持稳定的同时，人民银行通过改革和市场化方式疏通货币政策传导机制，货币政策传导效率明显提高，货币供应量和社会融资规模合理增长，金融对实体经济尤其是制造业和中小微企业的支持力度进一步加大。

　　坚持深化金融改革开放，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用

　　我们是社会主义市场经济，全面建成小康社会要发挥市场在资源配置中的决定性作用，其中许多资源都是通过资金来配置的。一方面，金融业通过资金的融通传递信息，发现和决定资产的价格，提供流动性，是市场化配置资源的重要途径，从而让金融活水流向全面建成小康社会最需要的领域；另一方面，金融业通过提供专业的服务，帮助市场主体降低风险、管理风险、分散风险，从而能够在全面建成小康社会进程中行稳致远。近年来，人民银行坚持金融业本质上属于竞争性服务业的定位，认真履行推动金融改革开放的重要职责，推动放宽准入，取消各种不必要的管制，充分激发出金融市场化配置资源和管理风险的积极作用，有力支持全面建成小康社会。

　　构建层次丰富的现代金融市场体系

　　健康多元的金融组织体系和金融市场体系，是中央银行维护币值稳定和金融稳定的基础条件。金融机构方面，我国从改革开放之初只有人民银行一家机构，到目前发展形成了覆盖银行、证券、保险、基金、期货等领域，种类齐全、竞争充分的金融机构体系。在推进改革过程中，坚持农村信用社、农村商业银行、农村合作银行服务县域、支农支小的市场定位，保持县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定。金融市场方面，2005年以来，人民银行按照“坚持市场化原则、面向合格机构投资者、依托场外市场”的基本思路，积极推动债券市场改革发展，有力促进了融资结构优化、融资成本降低和经济结构调整。目前，我国债券市场余额超过110万亿元，位居全球第二。同时，人民银行积极推动多层次资本市场、保险市场以及货币市场、外汇市场、黄金市场、票据市场等不断创新发展。金融基础设施方面，目前我国已建成了具有世界先进水平的现代化支付清算系统、全球最大的金融信用信息基础数据系统，以及各类交易平台、登记托管、清算结算等重要金融市场基础设施。

　　完善市场化调控方式

　　我国有4000多家银行和超过一亿家市场主体，在市场竞争环境下，银行掌握的信息是较多的，也是较为充分的。发挥市场的决定性作用，由银行和企业基于商业可持续原则各自作出决策，确定贷款的规模、流向和价格，有助于实现金融资源的优化配置。近年来，人民银行注重用改革的办法以市场化方式疏通货币政策传导机制，通过构建“三档两优”存款准备金框架、支持银行发行永续债、推进贷款市场报价利率（LPR）改革等多项措施，积极缓解银行货币创造面临的流动性、资本、利率“三大约束”。同时，更好发挥结构性货币政策工具的定向引导作用，完善市场化激励约束机制，引导金融机构加大对制造业、中小微企业和民营企业的信贷支持力度。

　　深化利率市场化改革

　　利率是金融资源配置的基石，利率市场化是我国金融领域最核心的改革之一。2013年7月和2015年10月，人民银行相继取消了贷款利率和存款利率管制。2019年8月，改革完善贷款市场报价利率（LPR）形成机制，由报价行根据自身对最优质客户实际发放贷款的利率水平，在中期借贷便利（MLF）利率基础上加点报价。2020年以来，新发放贷款已基本参考LPR定价，截至8月末，存量贷款定价基准转换工作已顺利完成，在已转换的存量贷款中，91%转换为参考LPR定价。改革后，一方面，人民银行通过定期开展MLF操作引导LPR运行，进而影响贷款利率，形成市场化的利率调控机制和传导路径；另一方面，金融机构利率定价自主性提高，贷款市场竞争性增强，一些银行主动下沉客户群体，增加小微企业贷款。

　　坚持发挥市场在人民币汇率形成中的决定性作用

　　市场化的汇率形成机制有助于发挥汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器的作用。2005年7月以来，我国实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，人民币兑美元交易价日浮动幅度逐步扩大至2%，同时中央银行基本退出常态干预。2015年8月11日，完善人民币兑美元中间价报价机制，强调中间价更多反映市场供求变化。2019年8月人民币汇率市场化破“7”，人民币汇率市场化水平和弹性显著提高，人民币汇率预期平稳，外汇市场运行有序。

　　牵头推动金融业对外开放

　　近年来，人民银行坚决落实习近平总书记关于扩大对外开放“宜早不宜迟、宜快不宜慢”的重要指示要求，会同金融部门宣布了50多条对内对外开放措施。金融机构开放方面，对内外资按照同等条件核批金融牌照，大幅扩大各类外资金融机构业务范围，银行、证券、基金管理、期货、人身险等领域外资股比限制已完全取消，企业征信、信用评级、支付等领域已给予外资国民待遇。金融市场开放方面，境内外资本市场互联互通不断深化，中国债券市场纳入彭博巴克莱全球综合指数、摩根大通旗舰指数，富时罗素主要指数也明确了将中国债券纳入时间表，沪港通、深港通、沪伦通、债券通相继推出，截至2020年上半年，国际机构配置人民币资产已达6.4万亿元。人民币国际化方面，以服务实体经济、促进贸易投资便利化为导向，稳步扩大人民币跨境使用。2019年人民币跨境收支金额超过19万亿元，同比增长超过22%，达历史最高水平。人民币成为第六大国际支付货币、第五大国际储备货币。目前，我国金融业的对外开放逐步过渡到准入前国民待遇加负面清单管理模式，但负面清单模式并不意味着放任自流，中外资金融机构在中国开展业务都要持牌经营，接受监管部门的监管，而且我们还加强了国际监管合作，完善了跨境资本流动监测，避免金融风险跨境传染，防止国际监管套利。

　　坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，最大程度保护广大人民群众合法权益，维护经济社会安全稳定

　　金融风险具有隐蔽性、复杂性、突发性、传染性等特征，一旦大规模快速暴露，对经济社会稳定发展危害性极强。特别是，近年来我国周期性、结构性、体制性矛盾相叠加，加上外部经济金融形势更趋复杂，前期积累的金融风险处于水落石出的阶段。全面建成小康社会必须在防范好重大金融风险的同时，坚持市场化法治化的原则，积极稳妥化解和处置金融风险，保护好广大人民群众合法权益。为此，党的十九大将防范化解重大风险确定为三大攻坚战之一，作为决胜全面建成小康社会的重大举措，并强调金融风险是最突出的重大风险之一。

　　近三年来，按照党中央、国务院确定的基本方针和政策，人民银行认真履行国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）办公室职责，牵头坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，取得重大阶段性成果。一是宏观杠杆率过快上升势头在2018年至2019年得到有效遏制，为2020年应对疫情加大逆周期调节赢得了操作空间。二是影子银行无序发展得到有效治理。三是“明天系”“安邦系”“华信系”等重点高风险金融集团得到有序处置。2020年7月17日，根据金融委部署，人民银行统筹协调，由银保监会、证监会果断接管“明天系”旗下9家核心金融机构。四是高风险中小金融机构处置取得阶段性成果。除依法接管包商银行外，还会同有关地方政府和部门有效化解了锦州银行、恒丰银行等中小银行风险。五是互联网金融和非法集资风险得到全面治理。P2P网贷机构数量和借贷规模连续26个月下降。六是金融市场运行平稳有序。特别是在疫情严重影响下，股市、汇市、债市等金融市场在2020年2月3日如期开市，运行总体平稳，韧性明显增强。七是防范化解金融风险制度建设和监管执法有力推进。初步建立了系统重要性金融机构、金融控股公司、金融基础设施等统筹监管框架。市场化、法治化的债券违约处置机制不断完善。金融业综合统计稳步推进。

　　在这项惊心动魄、波澜壮阔的工作中，人民银行始终坚持依法依规，按照市场化、法治化原则处置金融风险，平等保护各类债权人合法权益；始终坚持防范道德风险，强化市场纪律；始终坚持把握好风险处置的节奏和力度，该出手时果断出手，防止小风险酿成大风险。

　　一是守住不发生系统性金融风险底线，稳定经济社会发展大局。坚持稳中求进，平衡好稳增长、调结构与防风险的关系，加强政策协调和舆论引导，防止经济过快下行与风险集中暴露相互叠加，防范金融市场异常波动。一旦出现重大金融风险苗头，果断决策，快速处置，坚决不让局部风险发展成系统性风险、区域性风险演化为全国性风险。坚持分类施策，优先处理可能威胁经济社会稳定和引发系统性风险的突出问题，在大局稳定的前提下，做到“精准拆弹”。

　　二是严格依法合规，全面坚持市场化、法治化原则处置风险。金融风险处置涉及大量市场主体利益，涉及动用公共资源，必须严格依法依规，经得起人民的检验、法律的检验、历史的检验。比如，接管包商银行，是因为包商银行触发了《商业银行法》《银行业监督管理法》被接管的法定条件，再不接管将严重损害广大客户合法权益特别是存款人的存款安全。在接管过程中，从进入现场接管，到各项债权债务的处理，再到小额债权人的全额保障，大额债权人的债权转让收购协议的签署，每个环节、遇到的每个问题，我们都坚持严格依法决策，快速处理。目前，包商银行重组工作已平稳落地，新设立的蒙商银行已于2020年5月1日正式对外营业。

　　三是依法加强产权保护，充分保护广大人民利益。高风险金融机构和金融集团债权人既有国有也有民营，既有内资也有外资，处置相关风险时，我们坚持对各类产权一视同仁，不搞例外、不开口子，依法平等予以保护。同时，处置过程中，充分保护广大人民群众利益。比如，在接管包商银行过程中，采用存款保险基金出资和中央银行资金支持的方式，对包商银行负债方的各类债权进行收购承接，依法最大限度保障500万储户和3万户中小微企业的合法权益。

　　四是切实防范道德风险，严肃市场纪律。处置金融风险过程中，我们坚持推动压实金融机构及股东的主体责任、地方政府的属地风险处置责任和金融管理部门的监管责任。出现重大金融风险后，问题机构的股东必须首先承担损失，股东权益清零后依然存在缺口的，由相关大债权人依法分摊。针对金融市场一度存在的“金融牌照信仰”“规模信仰”等问题，对于严重资不抵债的机构，坚决依法实施市场退出，严肃市场纪律。同时，在处置重大金融风险过程中，我们及时移送风险处置过程中发现的各类违法违规线索，配合有关部门严厉查处金融违法犯罪行为，让坏人依法受到惩罚。

　　坚持两个毫不动摇，落实就业优先政策要求，不断强化民营小微企业和脱贫攻坚金融服务

　　我国中小微企业贡献了60%以上的GDP、80%以上的就业，占全部企业的比重超过90%，做好金融支持民营中小微企业工作，对于全面建成小康社会意义重大。近年来，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院关于加强民营小微企业金融服务的决策部署，坚持两个“毫不动摇”，坚定落实就业优先政策要求，创新政策工具，引导金融机构和金融市场为企业创业、吸纳就业提供差异化的金融服务，特别是在缓解民营企业和中小微企业融资难融资贵方面，出台了不少精准发力、标本兼治的具体措施，取得显著成效。

　　第一，加强政策顶层设计，发挥“几家抬”的政策合力。坚决落实2019年2月中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，通过综合施策，实现各类所有制企业在融资方面得到平等待遇，有效缓解民营企业特别是小微企业融资难融资贵问题。2018年6月以来，人民银行牵头相关部门先后印发《关于进一步深化小微企业金融服务的意见》《关于进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》，加强“几家抬”的政策统筹设计，提出了覆盖货币信贷、金融监管、金融市场、财税、政府担保、信用体系等多个领域的政策措施和中长期的制度安排。联合财政部等加大创业担保贷款贴息力度，将个人贷款上限额度由15万元提高至20万元，对额度10万元以下的免除反担保。

　　第二，加大货币信贷政策支持力度，引导更多金融资源流向民营小微企业。构建“三档两优”的存款准备金政策新框架，2018年以来先后多次降准或定向降准，要求金融机构将释放资金用于发放民营企业和小微企业贷款，降低贷款利率水平。将普惠金融定向降准小微企业贷款考核标准由单户授信小于500万元提高至1000万元，扩大政策覆盖面。强化定向调控和精准滴灌，2018年以来累计增加再贷款再贴现额度近2万亿元，分别下调再贷款、再贴现利率1个、0.25个百分点；在宏观审慎评估（MPA）中增设民营企业、小微企业专项考核指标，引导金融机构加大对民营企业、小微企业信贷支持力度。

　　第三，应对疫情冲击，精心组织实施两项直达工具，全力以赴稳企业保就业。新冠肺炎疫情给广大民营企业和小微企业带来严重冲击，企业发展和稳定就业面临前所未有的压力。稳企业保企业，就是保就业、保民生、保稳定。人民银行积极行动，2020年1月31日（正月初七）出台了抗疫保供专项再贷款政策，2月1日（正月初八）会同有关部门制定出台了强化金融支持疫情防控的30条措施。按照防疫保供、支持复工复产、保市场主体的需求，分阶段、有梯度地提供3000亿元、5000亿元和1万亿元再贷款再贴现资金，帮助中小微企业渡过难关，已经分别支持7600家重点保供企业、59万家企业和130万家企业。组织实施支持企业延期还款和扩大信用贷款两项直达实体经济的货币政策工具，全力以赴保市场主体。2020年6月至8月，全国银行业金融机构共对72.9万户、6176亿元普惠小微贷款实施延期，其中，地方法人银行对46.4万户、3751亿元普惠小微贷款实施延期。2020年3月至8月，全国银行业金融机构累计发放普惠小微信用贷款1.89万亿元，比上年同期多发放6279亿元；其中，一至五级地方法人银行发放7753亿元，比上年同期多发放2376亿元。同时，综合运用多种货币政策工具，引导金融市场利率下行，推动金融系统向企业合理让利，千方百计缓解企业融资贵。支持银行加大不良贷款处置和拨备计提力度，提升金融支持实体经济的可持续性。

　　第四，多措并举拓宽融资渠道，支持金融机构加大对民营企业和中小微企业的服务力度。金融支持民营企业和中小微企业发展，关键在于通过政策引导，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在债券市场方面，2018年创新推出民营企业债券融资支持工具，为民营企业发债提供信用支持。这一做法，有效阻断弱化了民营企业违约风险上升导致市场对民营企业融资风险偏好下降的“羊群效应”，修复了民营企业债券融资功能。同时，支持商业银行发行小微企业专项金融债和双创专项金融债，拓宽银行支持中小微企业、科技型和创业型企业的资金来源。在供应链融资方面，加大小微企业应收账款融资支持，推出标准化票据融资机制，建设供应链票据平台，指导金融机构扩大商业汇票的承兑贴现，助力中小微企业融资提质、增效、降成本。在信用体系建设方面，创新改进小微企业征信服务，推动各地加快建设中小微企业信用信息系统，有效解决小微企业融资中的信息不对称问题。在政府性担保方面，支持发挥国家融资担保基金作用，推动地政府性融资担保机构取消反担保要求、降低担保费率。鼓励有条件的地方政府因地制宜建立风险补偿“资金池”，提供中小微企业贷款贴息和奖励等。

　　第五，全力做好金融支持精准脱贫工作，补齐全面建成小康社会金融服务短板。发挥好扶贫再贷款政策精准滴灌和激励引导作用，实施好普惠金融定向降准政策，促进金融机构加大对贫困地区特别是“三区三州”深度贫困地区的信贷投放。2019年1月，推动出台《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，鼓励开发性、政策性金融机构为乡村振兴提供中长期信贷支持；指导农业银行完善三农金融事业部，确保县域贷款增速持续高于全行平均水平；引导邮储银行逐步提高县域存贷比。如期完成农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。加大对生猪、粮食、春耕生产等涉农重点领域的资金支持。鼓励涉农企业通过银行间债券市场发债融资，推动商业银行发行三农金融债券。

　　综合来看，在多方共同努力下，民营企业和中小微企业融资呈“量增、面扩、价降”良好趋势，支持民营企业和中小微企业发展带动了更多就业，金融支持精准脱贫也取得了明显成效。2020年8月末，普惠小微贷款余额14万亿元，同比增长28.4%，连续6个月创有统计以来的记录新高，支持小微经营主体3062万户。2020年8月份新发放小微企业贷款平均利率5.14%，较2019年12月下降0.8个百分点。截至2020年6月末，全国贫困人口及已脱贫人口贷款余额7429亿元，惠及人数达2006万。

　　2021年是第十四个五年规划的第一年，我们将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。人民银行将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，继续扎实做好服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革开放各项工作，守护币值稳定和金融稳定，为经济社会平稳健康发展作出新的贡献。

　　本文原发于《中国金融》杂志

　　(本文作者介绍：中国人民银行行长)