贾康：财政投资支出绩效综合评价框架思路(上)

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 贾康

　　【摘 要】本文认为，在中国特色的公共财政与现代财政制度建设中，必须在全面的财政效益观之下，把握财政投资支出绩效的“分层次六大环节”认识框架。这六大环节分别是：在宏观经济形势下正确、及时把握财政资金使用的大方向；合理把握财政政策的实施力度和发力机制；在结构优化上做好顶层设计；资金管理上要防止挪用和厉行节约；项目施工建设要严格监理，保证质量；注重做好项目建成和运营以及后续维修、保养的机制创新。

　　【关键词】财政投资支出 绩效综合评价现代财政制度

　　一、基于全局视野认识和理解绩效评价

　　（一）现代财政制度与绩效管理

　　党的十八大以来， 中央推进现代化的一系列大政方针和重要文件中，清晰地形成了建立现代财政制度必须全面实施预算绩效管理的指导方针。逐步推进全面预算绩效管理，在操作上曾经明确提出，要实施中期三年滚动预算，这种预算的编制需要高水平的科学方法支持的预测——既包括经济与社会发展的预测，也包括财政收入支出的预测。其内在逻辑，就是贯彻绩效考评原则，使预算能够服务于公共利益最大化，在实际生活中更好地实现改革、发展、稳定等种种政策目标，以利于推进中国现代化进程，衔接邓小平于改革初期确立的“三步走”，实现伟大民族复兴的战略目标。这样的战略目标在党的十九大以后，又要进一步落实到新的“两步走”战略安排中。“三步走”战略的前两步提前实现后，中央提出了一个新的节点目标——2020年实现全面小康。全面小康的实现已指日可待，因此党的十九大进一步提出，到2035年要基本实现社会主义现代化，2049-2050年要建成现代化强国。财政是国家治理的基础和重要支柱——这是党的十八届三中全会结合国家治理体系、治理能力现代化的核心理念，对财政的地位和功能作用所作的明确表述，要构建现代财政制度，服务于国家治理现代化全局。那么，在具体的财政管理、财政工作的操作层面，实际对接的就是绩效管理。

　　这种绩效管理，首先要有事前、事中、事后的绩效考评。事前，要预估绩效会怎么样；事中，要监督跟踪这一绩效实际表现怎么样，过去财政系统中已有的“跟踪问效”概念正是此意；事后，需要总结，形成总体的明确判断，引出问责制。问责制在逻辑上就是要有奖惩，即要有激励和约束，以每一轮实际工作中的总结，去推进下一轮工作做得更好。这些都是在逻辑链条上环环相扣的。本文在这一背景下，将财政支出中举足轻重的投资支出的绩效综合评价，放在全局中，来探讨最基本的逻辑关系和要领。

　　这种绩效考评是非常具有挑战性的。党的十八届三中全会之后，曾经在工作上要求从中央开始，地方跟进编制三年滚动预算。而实际工作中，这要求中央和地方层面都有对经济社会较高的预测能力，要滚动不断地以三年的眼界来编制预算，实践情况表明能力暂且不够。后来不得不降低标准，改称为三年财政规划。三年的预算和三年的规划，名义和内容已大不一样，预算必须用收支的具体量化内容编制，规划则可以更加粗线条。在继续推动三年滚动财政规划的进程中，党的十九大在关于财政税收的具体要求上，简洁地提出了“实行全面绩效管理”，进一步明确了方向。全面绩效管理的远景，是要编制绩效预算，而绩效预算不能只按一年编制，因为一年无法做到瞻前顾后、统筹协调、综合平衡，至少要先编制三年为期的。在这样的方向上，财政工作系统要做长期思想准备，一步一步积累经验，由粗到细逐渐推进。为了适应中国现代化事业在财政管理方面的科学化、精细化管理要求，这是必须要做的工作，一方面要有耐心，另一方面还得面对现实的挑战和困难，积极研讨问题。

　　如今这些要求，还没有落实到具体的指标体系中，因为这个问题相当复杂，指标的初步设计也有难度。但是如果建立起理论认识框架，或许就能有所启发，促进指标设计。在地方具体工作的推进过程中，可以进一步得到一些参考信息，胸怀全局，积极探索操作问题。从地方具体工作角度看，应把需要推进的绩效考评，放到全局视野中来观察其逻辑关系和形成的系统工程，按照系统工程概念把握相关的认识与理解。

　　（二）效益财政——宏观视角的效益分析

　　在这样的眼界和视角下，笔者的基本看法是：整个财政支出，处于要求实现全面绩效管理的预算的支出侧，其对应的另一边是收入。本文暂不讨论收入和全部支出，只讨论支出中的投资支出——如何形成投资支出的绩效综合评价的合理框架和指标体系？笔者在前些年对此已作过初步探讨，结合追求财政资金绩效和推进科学化、精细化管理的发展要求，基于从宏观决策到项目完整周期的大视野，提出在中国特色的公共财政建设中，必须在全面的财政效益观之下，把握财政投资支出资金综合效益的“分层次六大环节”认识评价框架。这是提炼出的一个基本概念，表示财政投资资金的使用，其绩效评价可以分层次地划分为六大环节。通过框架性的认识，试为进一步在实际工作层面探索和形成具体的指标体系，并服务于我国投资支出绩效预算编制，提供理论研讨成果的支持。

　　回顾以往，改革开放之后，对于财政如何服务全局，曾有一系列的研讨。在过去的传统体制下，财政主要是“生产建设财政”，20世纪80年代以后启动了城市经济体制改革，为使这一概念有所突破，曾提出一个方向为“经营管理型财政”的财政转型，其用意十分积极：传统体制下财政发挥作用，整个政府如同管理全国这个“大公司”的出纳，服务于行政需求，安排收支，没有能动的、可以充分发挥功能的经营管理特征，需要改变。但是，尽管当时意识到财政需要在服务全局时更好更充分地体现出积极能动的作用，关于“经营管理型”这一概念，却难以在实际工作中清晰地与企业的“经营管理”划分界限。那时全国正在积极考虑让企业“活起来”，要使政府和企业划清边界，企业是经营管理的主体，如果把财政代表的政府行为称为经营管理行为，虽然有着积极的用意，但在具体工作中如何划分，才能使政府不介入企业部门的经营管理中，而是处理好自己应该做的事，这在当时是很难解决的。

　　因此这一概念在财政系统被认真讨论了一阵子，就没有被继续强调了。20世纪90年代初治理整顿期间，时任财政部部长王丙乾痛感财政落入被动局面，提出了“振兴财政”。“振兴”是一种宣传用语，是让局面生动活泼起来，有值得肯定的活力和影响力，但是如何振兴，导向并不明确。1992年邓小平南巡以后，确立了市场经济目标模式，市场经济中重要的“间接调控”问题随之需要解决，而间接调控体系建设需要财政分税制。经过长期探索之后，1994年分税制改革终于在我国确立了分税制框架，搭建起具有“经济性分权”特征的、跟市场经济匹配的“分税制为基础的分级财政”。在这样的基础之上，1998年又终于明确提出建设公共财政，这为财政的转型导向给出了明确表述。公共财政强调财政功能的发挥，必须首先考虑怎样在尊重市场的前提下，提供市场不能有效提供的公共产品、公共服务。其总体功能发挥的目标和具体运作的工作重心，要落在弥补“市场缺陷和失灵”的公共产品、公共服务的供给上，自然要涉及公共品供给的质量和水平。这一大的逻辑框架确立起来之后，引起了地方的积极探讨。湖北的省委、省政府和省财政厅，曾明确提出了在财政发展中探讨建设“效益财政”的命题，并在北京人民大会堂开过专门的研讨会。笔者当时在会上提出：在财政发挥功能的过程中，抓住效益，是符合学理逻辑的，因为财政的收、支、管理合在一起，必然有是否可作出合意评价的激励和约束伴随条件。评价满意、基本满意或是不满意，还需要有科学、客观、细致的评价依据，这就自然会产生绩效评价要求。而且财政功能发挥作用，如果落在效益上，就需要整个过程的跟踪问效：其是否满足了政策目标，在多大程度上满足了财政公共资源资金的分配服务于现代化战略和改革发展等诉求。这些过程都离不开实际需要考虑的“支出效果”。如果将这种“效果”用经济学用语中的“效益”来表达，以“效益财政”为取向，其难点在于这种财政收支管理形成的绩效（也可叫“效益”）是一种综合性的、非常复杂的效益，它不同于企业微观主体通过“成本效益分析”就可以得出量化结果的效益评价。企业界以多年的管理实践探索和经验积累，使得成本效益分析形成了一套很成熟的体系，料工费、产出和各种财务指标合在一起，形成成本效益分析结果，从某个时间段里成果的基本判断，再细化到企业生产运营的种种特征，可以相当清晰地展现出来。这种成本效益分析在微观层面的经验，特别是管理会计中的一些综合分析，可以用来借鉴，但对于国家政权体系中的理财，对于从宏观到中观进而覆盖微观的财政分配体系来说，是远远不够的。把所有直接效益和微观效益加在一起，并不等于宏观效益，宏观效益要复杂得多，综合性要强得多。如涉及市场失灵的“负外部性”问题：在一个工厂的微观效益中，可以只考虑有多少产值、多少利润，提供了多少就业，就业给经济繁荣作出了多少贡献，但是其造成的污染，企业可以不考虑在效益之中，而在宏观、中观层面的财政分配中，却是不能不考虑的。消解经济学中所说的负外部性，需要财政动用可加以运用的手段和政策工具中的优化措施，如税制优化，就需要环境税体系中的工具手段——环保税、资源税和一些消费税，使企业产生的“负的外部成本内部化”。从收入方面看，例如针对工厂排污的生产经营活动，以某些指标认定来加税，会改变企业微观成本效益分析的原有结果，使其从自身的物质利益出发，改变生产工艺，节能降耗治污，等等；从支出方面看，可以通过财政支出鼓励一些研发和运用低碳绿色工艺技术的企业，使其得到更好的发展，还有补贴、专项资金、政策性贴息和政策性信用担保，这些都是与财政政策工具运用紧密相关的。财政发挥了特定作用，进而形成了正面的社会效应，但这是微观的成本效益分析方法所无法覆盖的。因此，效益财政中的“效益”，必须是面对国民经济全局的综合效益，追求长远利益、兼顾短期利益的综合效益，要在这种效益的概念之下，处理所有复杂问题，进行结构优化，而且要有好的机制引出效益分析，并以此推动“机制建设”动态优化。前文所提到的经济杠杆手段，都是市场经济中值得看重和优化的政策工具，可用来提升效益水平。如今党的十九大之后要求全面实施预算绩效管理，延续已有的认识，可于下文具体对“分层次六大环节”的认识框架试做展开。

　　二、第一环节：在宏观经济形势变化中把握财政投资支出资金使用的大方向

　　（一）宏观上以追求绩效最大化为逻辑起点和运行目标

　　首先，在宏观层次上，以追求绩效最大化作为逻辑起点和运行目标。每当宏观经济形势有重大变化、要求财政政策有重大举措时，政府运用财政资金的绩效，会成为公众议论的热点，需要以全面的财政绩效观来认识财政投资这一资金支出的综合效益内涵。前文论证了其与微观效益的区别，这种区别体现在宏观、中观、微观递进的各个层面，贯穿在相关资源配置的各个环节和财政资金运用的全过程，而且这种财政资金安排的投资，必是经济生活里举足轻重的事项。对于整个经济活动来说，很多的事情首先是有投资：投资建设的公共工程、基础设施、企业和产业园区等等综合在一起，支撑经济社会的供给能力，使经济社会可以产生各种符合人民群众美好生活需要的产品和服务，形成经济生活不断的循环发展。运用财政资金加入供需互动、经济循环的安排，要在财政政策的大方向、实行力度，以及有关结构优化的政策设计等方面形成一系列要领，这涉及资金在项目群和具体项目上的配置，需要合理监督、高效使用；这些财政投资项目作为公共工程，竣工交付使用以后的运营和维护，也统统都和财政综合效益有关。那么，在把握财政投资之初，需要把握的第一层次，就是要从整个资金使用贯彻政策调控的大方向入手，再从掌握调控力度、处理结构特征等，层层递进。项目群在各个具体的发展阶段上，形成了不同的结构特征，每一个具体项目在通盘安排里就像“全国一盘棋”上摆棋子一样，要看具体项目资金的管理是否得到了有效监督，还要注意提高资金使用效率的细节工作、全面质量管理等等。绩效考评，不止需要覆盖到整个工程竣工交付使用，而且是项目全生命周期。整个建设工程完成使命，在时间段上可能是50年、100年，甚至好几百年。这个过程中所有的保养、运营、维护，都是在事前、事中、事后绩效考评范围之内的。这是一个大系统，应首先抓住顶层规划，然后层层落实到细节上，争取做到极致。如此这般，才能使财政资源配置中运用公共资金的绩效，从经济社会全局评价的水平上，达到正面效应最大化。经济学中这种正面效应最大化，也可称为社会总福利最大化，国民经济效益最大化，公众利益实现的最大化。因此，第一个重要的环节，是在使用财政资金的财政政策基本思路的设计上，正确把握大方向。

　　（二）近二三十年中国的经济形势变化与财政政策调整概况

　　每当宏观经济形势发生重大变化时，都会经历决策上的考验。中国曾有经济过热的时期，也有经济低迷的时期。不同时期按照过去的需求管理来说，要实行的首先是凯恩斯主义的“国家干预”之下的“反周期”，现在也叫“逆周期调节”。经济学界对这一原则一般没有异议，承认经济有周期波动，会周而复始地从经济繁荣、高涨转为走下坡路的低迷、萧条，有时候会出现严重的危机局面，然后再进入复苏，重新高涨，呈现马鞍形连成的波动发展。在近来的二三十年里，中国就曾历经亚洲金融危机和世界金融危机两次落入低迷状态的考验。

　　1997年的亚洲金融危机未发生之前，整个国民经济高歌猛进，前边是1992年邓小平南巡打开了新局面，随后主要控制经济过热，通过《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》文件中的16条措施和其他种种配套措施，力求国民经济软着陆。到1997年，经济增长率回落到8%，这是一个很理想的速度。但在1997年下半年，亚洲金融危机一下使得整个经济运行趋势变成了失速下行。到1998年朱镕基正式出任总理，两会上提出当年经济运行的目标是“一个确保——确保实现8%的年度经济增长目标”，但一季度数据显示，整个经济局面中下行压力已非常沉重。因此前所未有地在年度中调整财政预算，对两会上通过的预算做出影响重大的调整方案，发行长期建设国债，以长期建设国债资金实施政府看准的一系列建设项目投资。这样是把经济生活中的景气水平往上托，通过扩张来对冲亚洲金融危机形成的巨大压力。这一年最后运行的结果，虽未确保8%的经济增长目标，但实现了7.8%的年度经济增长，已然十分接近。之后，曾落到年度增速最低水平7%，一直走到2003年成功抵御“非典”之后，全年经济增长速度又回到两位数——10%的高增长。这是一个很典型的反周期过程，在宏观层面的判断上，认为方向必须进行改变，从防止过热实行收缩，到寻找一种合适的扩张方式实行经济扩张，其中财政就要加大投资，而且在加大投资中前所未有地推出规范化的预算调整方案，探索一系列新措施新机制，作尽可能正确的把握。以长期建设国债方式来筹集资金是前所未有的，当时整个银行系统有大量的存差用不出去，而企业预期不佳，不敢花钱投资，因此由政府来举债进行操作。

　　从2003年到2007年，经济步步高涨起来，到了2007年，当年的经济增长速度高达14%以上，而几年间物价却相当平稳，经济从高速上升到了超高速发展，整个国民经济真是高歌猛进。但这种局面不可能长期维持，需掌握好变化出现后宏观政策应有的方向，以及实施力度、结构、政策手段组合等等。2008年世界金融危机发生，一下把中国拉进经济走向低迷的全球浪潮中，形势变得非常严峻。时任总理温家宝说，这个时候“信心比黄金更重要”。信心的来处就是下决心搞大动作、大手笔，推出“四万亿一揽子政府投资计划”，以政府投资刺激经济。原来的经济高涨局面迅速往下落为低迷，以四万亿一揽子政府投资计划托起经济景气，这就是一个反周期、逆周期的调节。2008年以后，连续两年增长速度落到10%以下，经过努力，又较快恢复经济繁荣局面，到2010年，中国经济重回两位数增长的高位。但是改革开放以来，经济高速增长了许多年，已凸显出不可忽视的矛盾。2010年中央重视“矛盾凸显问题”，明确提出“稳字当头”的稳中求进方略，所意识到的矛盾，可以简要概括为两方面：一方面是物质生活中存在不可持续性的因素，最直观的是大气污染，如北京和周边地区的严重雾霾，还会扩展到打击半个中国，还有普遍存在的水流污染、土壤污染、食品安全问题——这些是非常明显的矛盾制约和导致物质生活不可持续的威胁；另一方面是收入分配问题带来的矛盾和挑战——大家议论纷纷的腐败、灰色收入都不可避免地涉及收入分配，同时，现实生活中也有种种困惑，仅仅是理财的技术路线不同，就会使最后的收益有天壤之别：有些人用一些可用的自有财力，另外利用一些杠杆不断炒房，就能迅速致富，一些人进入股市却可能血本无归；还有一些人只在银行存款，将存款分成多期，滚动存定期，多年后发现账面上增加了钱，但自己能买到的住房却缩水了，原来那笔钱或许可以买100平米的房子，过了五年八年就只能买30平米了。这些矛盾和困，扰使中央意识到必须对发展阶段作出新的把握，后来这一概念被称为“认识、适应和引领新常态”，现在仍处于这一阶段。一开始是主动降低经济增长速度，使经济软着陆，将“又快又好发展”的方针调整为“又好又快发展”，以“稳”字当头，稳中求进。此外，世界金融危机引出的欧债主权债务危机的阴影不断困扰我们，更需注意外部因素和内部因素交织的风险，更加强调稳中求进中让地方和企业承受阵痛，通过市场优胜劣汰，优化结构。这样，一步一步提炼出“结构问题是中国的矛盾主要方面”的认识。优化结构，实现高质量发展，成为一直延续到现在的中央指导方针基调。

　　在经济增长速度下落的过程中间，2015年到2018年上半年长达12个季度的时间里，经济已经进入6.7-6.9%的中高速增长的平台状态，但不期而至的贸易战继续压低了经济增速，2019年三季度已经落到6%，虽然全年实现6%以上的经济增长仍然是有一定把握的，但是相比2007年14%以上的经济增速，现在已经跌去了一大半。这样的过程中，始终需要探索财政发挥功能的政策基调和大方向。虽然很多人对当年的“四万亿计划”持批评之意，但笔者始终认为，不可能有万全之策，任何宏观调控都不可能十全十美，但是对“四万亿一揽子投资计划”在主流的调控方向、力度的把握和时机认定上，应该是较为肯定的。四万亿元的政府投资中，除中央安排1万亿元出头之外，有近三万亿元要靠地方政府在自筹的同时继续调动银行的积极性，其中大量的钱来自银行的存差，可继续以长期建设国债等方式转到政府手中，再匹配由地方政府和企业跟进、配套形成的资金力量，实施建设项目。政府投资扩张在很多项目准备不足的情况下，是较为粗线条的，固然有可指摘之处。另外，抵御亚洲经济危机和世界经济危机的两轮政府扩张，客观上也助长了传统体制下根深蒂固的“政府万能论”思维，这种与改革的市场取向南辕北辙的错误意识无形中得到了助长，这是政府扩张带来的副作用，不必讳言。但总体来看，当时别无选择，且其大方向是值得肯定的。

　　（三）国外案例的经验教训和对中国做法的审视

　　我们可以反思一下资本主义世界的经验教训，反证方向错误产生的败坏局面。上世纪20年代末期出现了经济大萧条，时任美国总统胡佛沿用过去的思维，犯了方向性的错误，政府投资和宏观调控形成不了思路，无所作为，使得经济一塌糊涂。其后的“罗斯福新政”扭转了局面，动用了很多新的机制，以国家干预手段，扩大赤字，发行公债，对于低端劳动者、失业人群以工代赈，组织公共工程建设。这是正确方向选择下的重要措施。所以从美国案例中，已可以看出方向正确与否，是关系整个财政资金支出综合绩效的大前提。

　　另外可简要观察日本案例。日本曾经在二战以后出现经济奇迹，20世纪50年代蓄势，60年代大发展。有了全球瞩目的经济发展，之后的十几年间，财力雄厚起来，成为高收入经济体，日本人到海外去做各种投资。到20世纪80年代中后期，日本人在美国攻城略地，做海外不动产的投资收购，买下纽约洛克菲勒中心、西海岸的影城等。但20世纪90年代初，突然发生泡沫经济的破灭，经济失速，局面非常低迷。日本在这时的宏观决策上，没有当机立断：货币政策方面虽然利率水平一降再降，最后降到了零利率，却依然陷入了“流动性陷阱”，最后货币政策失效，即陷入已没有操作空间的陷阱状态；财政政策方面始终犹犹豫豫不敢出手，不能够大胆发力实施扩张，一拖再拖，使得日本经济出现了将近20年的停滞。最近一段时间日本经济有了起色，这就是安倍晋三“三箭齐发”的安倍经济学，在这方面的政策组合中，就包括了一些政府刺激经济的手段。所以日本的经验、教训也是有失有得。

　　中国在这方面，客观地说，虽然有种种不同意见，但总体而言，应对亚洲金融危机、世界金融危机时，没有出现重大的方向性失误，都正确选择了扩张方向。这种考验的关头，对于决策者来说，需要放在第一位的就是大方向的认定是否正确。社会上可能众说纷纭，但是大方向的最优解其实是唯一的。对于宏观决策上的优化，决策关头的局面，可能会相当复杂，有种种不同的说法，既要注意和民众、学者、智库互动，充分听取民意，决策者也应有自己的决断，这必然是一种寻求最优解的考验。比如，当前中国经济还在继续下行，已实行了积极财政政策，这是一种扩张政策，而且要“加力提效”，这是非常明确的要求。同时，货币政策作为宏观间接调控中的另外一大政策，也在不断的调整之中。曾经有一段时间在“稳健的货币政策”概念之下加了一个“中性”表述——不再做有针对性的扩张，但是后来又不提中性，在稳健后面加上“松紧适度”，当下再具体考察，“紧”已经无所指，主要是如何“松”的问题：即如何实现“保持流动性合理充裕”。货币政策中陆续出手下调准备金率，下调利率，实际上是如何在降准降息通道上相机抉择来把握好的问题，而且还试做一些“定向宽松”的定向降准等措施。定向降准、定向宽松，开始是针对农业和中小企业，之后各个行业几乎都涉及了，其实已经是比较全面的宽松，所以，最后落到“保持流动性合理充裕”上来。但实行宽松货币政策，也要避免一下子转型为大水漫灌的思维倾向。因此，中国现在的宏观政策，积极财政政策要更加积极，货币政策要保持流动性合理充裕，实际上是要求财政更加积极发力，以更有利于优化结构；货币政策以宽松为主，但是在影响预期这方面，仍然强调“稳健”的基本概念。这是在现阶段两大政策的具体组合形态。有人认为政府在作为上，应该减少这种扩张或“合理充裕”方向上的影响，因为中国经济中存在着非常高的杠杆率，如果从广义货币供应量M2和GDP的比值来看，是2.5倍左右的水平了，这种情况下，要更多容忍经济增长速度往下落，避免未来的高风险。我认为虽然确实需要去杠杆、稳杠杆，但也不能只盯着M2和GDP之比，并非立即将经济增长速度调到5%以下，就能有效防范风险，真正要做的分析，远比之要复杂得多。中国的宏观杠杆率如此之高，跟间接金融为主的框架有密切关系，不能光看这一指标，还要结合其他一系列现实问题。在中国特定情况下的分析，不应以极端的认识来批评积极财政政策和流动性合理充裕等政府扩张行为过了头。所以，面对批评意见认真听取时还要做好决断的把握，掌握好调控的大方向，这是追求财政投资支出绩效的第一个环节。

　　(本文作者介绍：全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。)