张岸元：特别国债发行不应太多突破理论禁忌

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 张岸元

　　中信建投证券首席经济学家张岸元在近日中国财富管理50人论坛（CWM50）与中国财政科学研究院联合举办的“当前经济形势下的财政政策”专题会议上针对三个问题发言。一是境外债务展期的问题，他建议展期后何去何从的问题要尽早研究。二是特别国债发行的问题，他建议的发行方式是由中央财政向商业银行存款准备金发行特别国债。同时，特别国债在使用上应与“六保”对应。三是“综合计征、汇算清缴”的问题，他认为，疫情冲击之下，是否一定要如期实施该项改革，非常值得商榷，应叫停此改革。以下为发言全文：

　　刚刚楼继伟部长关于特别国债发行不能与《人民银行法》冲突，以及刘尚希院长关于发行规模的观点我都赞成。祝宝良首席和纪敏主任的判断，我也认可。我想从市场角度谈谈个人观点。在商言商，我考虑更多的，是政策“会怎样”，而非“应该怎样”。

　　在谈财政政策之前，我想先说一个正在浮出水面的重大风险。

　　No.1

　　境外债务展期后何去何从需要尽早研究

　　第一轮疫情冲击发生在国内，包括社会管理、经济金融、内外舆论等。由于全球只我们一家受冲击，当时各方面压力很大。第二轮冲击到欧美国家。国内先是释然，而后开始担忧，包括订单大幅萎缩导致经济修复不利，病毒起源争论等。

　　第三轮冲击到发展中国家。因疫情导致发展中国家大面积债务违约，社会信用链条断裂，是重大风险。发达经济体，有强大的金融市场，且是国际储备货币发行国，一段时期内能够通过无限制货币和财政资源供给，维系资金链。而发展中国家不具备这一条件。该风险不会仅局限在有关国家国内，势必对外蔓延至国际。过去几年，我国对外投资迅速发展，尤其是对一带一路国家，通过政策性金融机构等，大量开展债权方式融资，我估计规模在2500亿美元以上。疫情以来，一些国家除向我国提出抗疫相关需求外，开始普遍提出债务展期、减免要求。一些国际组织和发达国家，心照不宣、对此乐见其成。

　　兹事体大。对有关国家的债务展期只是权宜之计，随后较大规模重组可能不可避免。上策是债权资产全部保全，中策是债务人民币化和股权化，下策是打折，下下策是豁免。兹事体大，关乎国民财富，关乎一带一路倡议可持续推进，关乎人民币国际化，一定要提前关注。

　　No.2

　　特别国债发行不应太多突破理论禁忌

　　当前，财政收入锐减。除股票印花税、个税外，各税收项均出现严重的减收局面。由于税收递延等因素，未来税收收入下降将超过当期。之所以需要提高赤字率、扩大专项债规模、创新特别国债“三箭齐发”有内在决策逻辑。赤字率方面，中央财政预算内赤字率多年来守3%，估计这次有突破，但也不会太多。专项债方面，其使用目前依然受到领域限制，如，土储、棚改等，都不容许使用。这种情况下，必须要有新的财政资金来源渠道为补充，我理解这是特别国债推出的背景。

　　2007年发行特别国债，是在人民银行资产负债表上记了个1.55万亿，按7.5汇率转出2000亿美元，供中投公司多元化投资。如果参照这样方式发行抗疫特别国债，好处：一是发行规模巨大，不会冲击市场；二是发行成本几乎为零。坏处：一是完全非市场化；二是需要有严格的资产相对应，否则就是典型的赤字货币化；三是利率难以确定或者说根本不用确定。

　　我建议的特别国债发行方式，是由中央财政向商业银行存款准备金发行特别国债。即，“由中央财政向商业银行发行，规模约相当于两个百分点存款准备金（3万亿左右），利率相当于存款准备金利率（1.6%），允许商业银行将此类国债用于存款准备金缴纳。”由于可抵做存款准备金，商业银行有购买意愿。

　　这样发行的好处：一是没有直接对央行发行，理论上回避了赤字货币化缺陷，回避了刚刚楼部长说的与《人民银行法》的冲突问题；二是规模巨大、筹集便捷，不会冲击现有国债市场；三是极低发行利率给市场树立新的利率标杆，利于拉动社会均衡利率水平下行；四是相对市场化，未来可能因此存在特别国债的二级市场；五是解决单纯货币政策降准释放流动性大量淤积商业银行体系弊端。

　　这样发行的本质是：财政货币协同配合，由财政弥补金融部门无法有效使用降准低成本资金的缺陷。

　　至于此次抗疫特别国债的发行规模，刘院长建议发行五万亿，我此前建议至少要三万亿规模。目前看，也许达不到。从市场角度谈论这一问题也意义不大，要看中央和财政部门对局势的判断以及下的决心。先确定个总盘子，而后视情况分期发行，也许更有灵活性些。

　　No.3

　　特别国债在使用上应与“六保”对应

　　我非常赞成祝宝良首席关于“特别国债使用上应与资产相对应的观点”，在此愿意重复、细化他的观点。

　　应将六保分类，并与财政货币工具精准匹配。保居民就业、保市场主体、保产业链供应链稳定，某种意义上是一致的，保住了市场主体，就保住了就业和产业链供应链。可将特别国债采取纾困基金方式投向受疫情冲击严重行业的重要企业。以股权注资，可以实现资产对应。保中小微企业具有重要意义，这一领域，主要依靠地方政府组织实施。可将特别国债筹集的资金下拨地方，由地方以中小企业集合基金方式注入。此外，境外债权方面，通过多边渠道，向国际组织融资，间接保护债权，仍不必可少。这类投入也有相应资产相对应。

　　至于保基本民生和保基层运转，对应的财政支出不存在资产对应的要求，表现为纯的政府支出，只能从赤字考虑。从这个维度看，应“以支定收”，根据支出实际需要，确定赤字率。

　　当然，以上分类主要体现在财务账目处理上，真正到了财政篮子里，我们也无法严格区别开来。

　　No.4

　　应叫停“综合计征、汇算清缴”改革

　　我想借这个场合，说个题外话。

　　去年开始实施的个人所得税新税法，要义不是减税，而是“综合计征、汇算清缴”。所谓“综合计征”，是要将居民的工资薪酬、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等合并作为计税基础。所谓“汇算清缴”，是要合并去年的应税所得，在今年3月1日至6月30日搞出个和美国一样的纳税季，对纳税人去年的全部收入进行综合个税清缴。虽然理论上可能出现个税退还的情形，但更大的可能性，是纳税人各项收入加总后，跳升适用了更高档次的边际税率，纳税人因此需要一次性补缴可观的税款。目前，全国除北京、湖北外，其他省市该项工作已经全面启动。

　　疫情冲击之下，是否一定要如期实施该项改革，非常值得商榷。众所周知，我国许多大资产所有者较少缴纳个税，其个人收入主要来自税率较低的资本所得，个人支出则多以机构运营成本方式列支。个税改革不仅没有针对造成我国收入分配差距扩大的这一重要缺陷拿出解决方案，反而进一步将税收压力施加在劳动要素上。

　　该政策精准指向的人群，是收入水平较高、来源渠道多元化的知识阶层，是他们在获取劳务报酬、稿酬、特许使用费收入。目前内外复杂环境下，率先加重这部分人群的税负，非明智之举。

　　去年11月初，笔者曾专门撰文，建议暂缓推进该事项。11月20日，国务院常务会决定“暂定两年内对综合所得年收入不超过12万或年度补税金额较低的纳税人，免除汇算清缴义务”。意识到清缴之不妥，让人欣慰。但原本岁入12万以下的人群基本无需补税，甚至可能获得个税返还；这种情况下，声明免除该群体事实上并不存在的清缴补税义务，有避重就轻之嫌。

　　面对财政减收压力，往后推出新的大规模减税降费政策难度很大。这种情况下，财税政策的目标，应是尽量保证各阶层的税收负担都不出现新的增加。灾疫之年，不必因补税，去激化与特定社会阶层的矛盾。可参照此前对于一次性奖金推迟并入当年综合所得的做法，将综合计征、汇算清缴改革推迟到2022年。

　　(本文作者介绍：经济学博士，中信建投首席经济学家，兼任南开大学等校客座教授、证券业协会首席经济学家委员会委员等。)