刘尚希：如何提高政府投资的有效性来对冲疫情影响

　　文/意见领袖专栏机构 中国财富管理50人论坛 

　　中国财政科学研究院院长刘尚希在近日由中国财富管理50人论坛（CWM50）和孙冶方经济科学基金会联合举办的“如何扩大有效投资，推动经济尽快复苏”网络视频会议上，探讨了如何提高政府投资的“有效性”来对冲疫情影响。他认为，从当前来看，要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”，对冲疫情影响，扩大政府有效投资，应以扩大公共消费为前提。   

• 何谓政府“有效投资”

• 判断政府投资“有效性”的新准则

• 调整政府投资的基本思路和建议

　　中国财政科学研究院院长 刘尚希

　　投资包括政府投资和市场投资，市场投资里有民间投资、外资投资、公有制企业投资等，相对于市场投资的就是政府投资。政府投资在政府政策的实施过程中能产生什么样的效应，是涉及到政府政策有效性的一个非常重要的问题。政府投资也很难说得清楚，因为现在我们的政府统计也不是很完善。政府投资方面，要把这些口径对得很准是非常难的事。

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　　何谓政府“有效投资”？

　　中共中央政府局会议指出，要发挥好有效投资的关键作用。什么是有效投资？在理论上需要探讨，在实际操作中也需要进一步界定。一般来说，政府投资也称为公共投资，是指政府通过资本性支出形成的公共资本，构成社会总资本积累的一部分。

　　为什么要有政府投资？传统的解释是公共产品，政府投资主要是提供公共产品。现在谈的比较多的角度是，政府投资主要是基于宏观调控，作为宏观调控的一个重要手段来影响经济。运用宏观政策、政府投资来对冲疫情的影响，也是从这个角度来说的。

　　政府投资的范围是两大类：一类是基础设施类的投资，一类是非基础设施类投资。机场、港口、道路、交通设施、污水垃圾处理、公共住房、公用事业、农林水利设施、国土保护等是基础设施类投资。教育、科技、公共卫生、医疗服务等固定资产投资属于非基础设施类的投资。

　　就我国而言，还包括另外两类。一是转移类资本性支出，比如政府相关部门的一些钱投到企业做为技改资金，给企业创新提供补贴，在政府统计里没有形成公共资本和资产，但是企业会形成资本积累。从这个意义上讲还算投资，但又没有统计到政府投资里去。另一类是基金类资本性支出，比如政府产业投资基金，运用了金融的手段，而不是直接拿预算内的钱，或者从市场上融资投资做项目。这一类的投资主要是在竞争性领域，跟基本建设是不一样的。

　　在我国还有一种情况，就是地方投融资平台，也可以说是地方国企的投资，或地方政府的投资，很难分得清楚。从法律角度来说，地方投融资平台属于市场投资，但是和政府职能搅在一起，界限不是很分明。现在有的把这些投融资平台、或者说城投公司跟政府投资混在一起，口径是五花八门的。

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　　如何看政府投资的“有效性”？

　　2019年7月1日起开始实行的《政府投资条例》，是我国有关政府投资领域的第一步行政法规。这个《条例》的出台大概用了十多年，但现在看起来，它并没有解决实质性问题。因为在《条例》中，对政府投资，特别是强调了公共领域的投资，规定了七个方面。这是按照过时的公共产品理论、投融资理论来设定的，背后是一种界域思维、项目思维，存在着画地为牢的考虑，有利于维护相关部门的审批权，但很难提高政府投资有效性。

　　从以下四个角度来判断政府投资的有效性。

　　一是基于经济的视角，短期看是否有助于稳定经济、中长期看是否有利于经济增长、长期看是否有利于经济发展，这些通常是以投资乘数大小来判断。通过研究，我们发现，当前的政府投资乘数很低，远远小于1。从这个角度看，短期通过政府投资稳定经济是非常困难的。政府投资乘数还与另外一个因素有关，边际消费倾向。目前我们的边际消费倾向下降，居民收入这些年有些增长，但消费往下走，形成一个“喇叭口”。边际消费倾向下降，投资乘数减小，这带来了一个新的问题，如果边际消费倾向不能上升，投资乘数是无法提高的。不仅仅是政府投资乘数，市场投资乘数，也与边际消费倾向有关。边际消费倾向又与分配差距是相关联的，和基尼系数相联系。

　　根据相关统计，2015年的时候，基尼系数是往上走的。恰恰是2015年开始，消费是往下走的，这时投资乘数效应在不断地下降。政府投资乘数与消费相关联。所以这不仅仅是经济本身的问题了，而是涉及到社会的问题，涉及到分配差距的问题，以及整个社会的平等性问题，这些变量是相互关联的。仅仅基于经济从投资本身去考虑投资的有效性，恐怕很难做出一个正确的判断。

　　二是基于社会的视角。政府投资属于公共投资，不能仅仅追求经济效益，而是有社会效益的考虑。是否为有效投资，宏观上判断是否能促进社会阶层的流动，这涉及到人口流动、教育、培训等，政府的投资是否在这些方面发挥积极作用。微观上判断是否对中低收入者有益，包括项目选址、设计等，考虑谁受益、受益范围。

　　如果仅仅从经济角度，就很难照顾到是对高收入人群、还是低收入人群的影响。从社会角度，政府投资要促进社会公平，必须对广大的中低收入者有益，不只是把这个项目搞起来就行了。公共项目受益群体的分析至关重要，若忽略这一点，政府投资的公共性、公平性就会缺失。

　　三是基于生态的视角，是否有利于生态持久改善，如山水林田湖生态体系；是否有利于环境质量持续提升，如气、水、土污染治理。政府的一些投资在这些方面效果不明显，比如说治理，下游在投资治理水环境，如果说上游没有治理，下游的治理投资就白花了。这就涉及到生态补偿的问题以及发展权的问题。

　　四是空间的视角，是否有利于优化空间布局、是否有利于互联互通、是否利于优势互补、是否避免合成谬误和相互抵消。比如说现在人口正在向城市集聚，农村里 “村村通”的公路，等修起来以后，可能村子就空了，这样的投资是没有什么效果的，等同于浪费。因为它没有考虑到人口的流动，是按人口不流动，静态布局下的一种投资的布局。还有像现在区域之间的“断头路”不少。为什么出现这种“断头路”？国家是统一规划，但是投资是由各个省去拿的。有钱的就先修起来了，没钱的就搁那儿了。有的一条路修了一部分，由于它不通，导致整个一条路的功能效果不能发挥出来，这就造成了投资的有效性大大地降低。

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　　当前政府投资“有效性”的判断

　　当前政府投资“有效性”的表现，主要从经济维度观察，乘数效应弱、挤出效应高、边际效应低。挤出效应的传统解释，政府配置的资源多，占用的资金多，所以导致融资成本（利率）上升。这在我们国家市场经济条件下，解释力不强。我国的挤出效应主要是政府“越位”，一些市场可以干的项目，政府来干了。最典型的就是前两年我国的PPP项目。政府和社会资本合作的项目很多，后来扩大地方政府专项债的发行，这些专项债就把很多PPP的项目挤出去了，也就是把社会资本（市场投资）挤出去了，导致了政府投资的有效性在降低。

　　另外，边际效应低，政府投资对经济长期增长的边际贡献率下降，原因是公共资本的积累到达一个新的阶段，在过去公共资本积累少的时候，公共投资的边际效应是很高的。现在，存量规模大到一定程度以后，这种边际效应不断下降。因为现在发展也到了新的阶段，从这点来看，当前政府投资的有效性，可以说是不高的。

　　所以说，希望通过扩大政府投资来对冲疫情的影响，从这些方面综合地分析，效果可能不太理想。如果按照过去那种宏观调控思路，上项目、上投资来刺激经济，促进经济的复苏，有可能是会适得其反。

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　　政府投资“有效性”的新准则

　　政府投资“有效性”在新的发展阶段，应该有什么新的准则？这就要考虑到新的发展阶段了。

　　一是从增长转向了发展。经济增长和经济发展是不同的两个概念，在发展经济学中有明确的区分。发展的要求高于增长的要求，必须有结构升级。平时口头表达，这两个概念是混用的。

　　二是从速度到质量。这就超越了经济维度，我们国家现在的发展不仅仅是经济发展，还包括社会公平、生态环境等内容，而且这些内容变得越来越重要。因为人民美好生活需要的不只是钱袋子鼓起来，还需要公平正义、法治民主和环境安全。满足这些的发展才是高质量发展。

　　三是从资源驱动到创新驱动。实现这种转变，人力资本变得更加重要。创新要以高素质的劳动者和技能人才为基础，如工程师，不只是科学家、发明家。还需要社会规则意识、契约意识的提升，这需要更高的道德和法治信仰。否则，创新也出不来，即使有了，可能也难以转化为现实生产力。

　　四是从物到人。发展最终是为了人，所以人的发展才是真正的目的。健康、文化素质、劳动技能和社会道德等方面才是发展更加重要的方面。人的发展，如果没有跟上来，我们积累的这些国民财富可能是守不住的，甚至是财富的价值和意义就会大打折扣，难以转化为社会的文明与进步。所以，现在应该转向以人的发展为目的的发展。

　　基于上述这些考虑，政府投资也应当是有一个转向。

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　　提升政府投资有效性的

　　基本思路和建议

　　当前，新冠肺炎疫情将会重塑全球经济格局，甚至是重构人类文明发展路径。在这个全球大变局的当口，应对疫情冲击，重新认识政府投资和政府消费至关重要。过去，我们对投资的重视总是远远高于对消费的重视。现在看起来，应把二者统一起来，不能对立起来看。从目的和手段的统一性来看，公共消费可能比政府投资更加重要，因为消费是到人的生产和再生产过程，也是人自身发展的过程，同时又是人力资本的积累过程。在创新驱动的新阶段，人力资本就是创新的基础，没有高质量的人力资本是不可能有高质量的发展。从这点来讲，我觉得能把短期目标和长期目标结合起来，就是在人身上、人力资本积累上做文章。

　　第一，提升政府投资有效性要从“物本逻辑”转向“人本逻辑”。围绕人的就业、人的流动、人的能力、人的健康、人的教育、人的创新来实施政府投资。比如在人口流动方面，现在城市中大约有2亿多农民工，那与他们子女教育、医疗等相关的公共设施如何去扩大？政府投资是提供公共设施的基础，所以这就需要政府投资并引导民间投资。但是，现在大量的政府投资是投向农村公共设施，而农村人却是往城市走。还有大量投资是投向欠发达地区，而同时欠发达地区的人却是往相对发达地区走。我并不反对扩大农村和欠发达地区的政府投资，但要考虑人的流动趋势，不能逆着来。

　　所以，公共服务应当跟着人走，投资应当跟着公共服务走，不能按照静态的人口分布去考虑投资布局，要促进人的流动。基于静态的地理布局思维，成为体制设计的基础，比如说转移支付制度的设计，长期来强调地理维度的倾斜，而不是人流动维度的倾斜。现在政府投资在空间布局上也存在着同样的问题。这会导致政府投资与人的需要脱节，降低政府投资的有效性。

　　第二，要从“经济效益最大化”转向“公共风险最小化”。前面提到的经济、社会、环境、空间四个维度如何统一到高质量发展上来？中央一直强调高质量发展，这也是大家有共识的今后发展的方向。高质量发展是多维度的，统一到一个尺度上，就是面对全球的高度不确定性，降低中国发展的不确定性，使公共风险最小化。风险的公共化，使各种风险转化为公共风险，使生产、生活成本由此上升，企业难以发展，百姓难以安居乐业。这次疫情风险充分说明了这一点。传统的社会福利最大化的理论，已经不合时宜了，在这里不展开讨论。

　　第三，要从“划政府边界”转向“政府和市场、社会合作”。传统的理论，尤其是公共产品理论强调的就是政府的边界，也就是政府和市场要划清边界，我觉得现在不是划边界的问题，应该突破这种界域思维，实现不同主体行为的合作。以行为为基准来处理政府与市场、社会的关系。而不是基于边界去处理政府与市场，政府和社会的关系，这个至关重要。政府投资只有与市场、社会结合起来，形成合力，这样才能是有效的。

　　从当前来看，要从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”。现在一讲到政府刺激、宏观调控，就是找项目，上投资，路径依赖严重。现在应当转向“基于人的项目+消费+投资”，这既能促进当前内需的扩大，也有利于长远发展后劲的增强。但是这个调整转向可能涉及到各个部门的职能、权力和利益，估计调整起来是有相当大的难度。

　　在新的发展阶段，应当都是以人为目标来实现政府投资与政府消费的互补，寻求一个合适的两者比列。前面已经谈到，消费是投资有效性的基础，单一地运用投资手段，无法提高政府投资的有效性。从理论上分析，扩大消费是扩大有效投资的宏观条件。因此，对冲疫情影响，扩大政府有效投资，应以扩大公共消费为前提。  

　　(本文作者介绍：中国财富管理50人论坛（CWM50）于2012年9月16日成立，是一个非官方、非营利性质的学术智库组织。论坛致力于为关心中国财富管理行业发展的专业人士提供一个高端交流平台，推动理论、思想、创新和经验交流，为相关决策与研究机构提供理论与实务经验参考，进而为财富管理行业的发展提供不竭的思想动力，最终对中国金融体系的优化产生积极影响。)