温彬:如何理解明年财政政策适度发力、提质增效

2023年12月19日10:36    作者:温彬  

  意见领袖 | 温彬、孙莹

  【内容摘要】

  11月份,全国一般公共预算收入同比增速由上月的2.6%升至4.3%,在基数走高的情况下连续第三个月回升,反映经济恢复向好;全国一般公共预算支出同比增长8.6%,为年内次高水平,表明财政支出仍在加力。

  11月份,政府性基金收入同比增速由上月的-18.4%升至1.2%,时隔6个月再次转正。其中,土地使用权出让收入同比增速为-1.5%,降幅较上月大幅收窄23.9个百分点,主要因为去年同期基数走低;随着专项债发行完毕,政府性基金支出增速由17.7%降至1.6%。

  根据中央经济工作会议要求,明年积极的财政政策要适度加力、提质增效。预计明年的财政赤字率可能会较今年的3.8%有所下调,但将继续突破3.0%,从而为应对内外部不确定性留有余地,若经济恢复不及预期,不排除年中上调预算的可能性;稳增长和防风险统筹考虑下,新增专项债规模可能由今年的3.8万亿元小幅增加至4.0万亿元左右。

  一、财政收入延续改善

  11月份,全国一般公共预算收入同比增速由上月的2.6%升至4.3%,在基数走高的情况下连续第三个月回升,反映经济恢复向好;收入进度占比5.8%,略高于过去五年同期均值的5.7%。分项来看,税收收入由2.9%升至3.2%;非税收入由0.6%升至9.8%。

  主要税种增速均有所加快。分项来看,国内增值税同比增速由4.1%升至8.3%,与近期工业生产有所加快一致;消费税同比增速由-3.4%升至4.2%,反映消费市场稳定复苏;企业利润逐步回暖带动下,企业所得税由0.6%升至9.9%;个人所得税由-1.4%升至0.4%,城乡居民收入有所改善;车辆购置税保持47.9%的高速增长,主要与去年同期新能源车购置税减免执行力度较大、导致基数偏低有关。不过,房地产相关税收由8.0%降至5.3%,反映房地产市场延续筑底,居民加杠杆意愿依然不强。

  1-11月累计,全国一般公共预算收入同比增长7.9%,高于年初预算安排的6.7%,这得益于今年以来经济持续恢复,也与去年实施大规模增值税留抵退税政策、集中退税较多,拉低了基数有关;预算完成进度为92.1%,略低于过去五年同期均值93.2%,完成全年收入预算目标问题不大。

  二、财政支出仍在加力

  11月份,全国一般公共预算支出同比增长8.6%,仅次于上月的11.9%,为年内次高水平;支出进度占比为8.3%,高于过去五年同期均值7.6%,表明财政支出仍在加力。

  分项来看,民生、基建支出增速有所回落但依然较高,债务支出增速加快。基建方面,整体支出增速由15.6%回落至14.3%,继续保持两位数的高速增长,将对基建投资形成支撑;民生方面,教育支出增速由13.7%回落至11.9%,文化旅游体育与传媒支出增速由16.4%回落至12.3%,社会保障和就业支出增速由15.5%回落至13.1%;债务支出增速由1.7%升至17.5%,政府债务付息压力边际加大。

  1-11月累计,全国一般公共预算支出同比增长4.9%,较1-10月加快0.3个百分点,但仍低于年初预算安排的5.6%,主要与二季度财政支出强度随着收入的下行而有所收敛有关;预算完成进度为86.7%,持平与过去五年同期均值。

  三、政府性基金收入增速由负转正、支出增速回落

  11月政府性基金收入同比增速由上月的-18.4%升至1.2%,时隔6个月再次转正。其中,土地使用权出让收入同比增速为-1.5%,降幅较上月大幅收窄23.9个百分点,主要因为去年同期基数走低。10月份以来,22个实行集中供地、集中公告的城市已有18个取消土地限价,使个别优质地块升温,但市场需求偏弱的地方土地市场仍会延续温和走势,预计土地出让收入将继续承压。随着专项债发行完毕,11月政府性基金支出增速由17.7%降至1.6%。

  1-11月累计,全国政府性基金预算收入同比下降13.8%,降幅较1-10月收窄2.2个百分点,预算完成进度为66.3%,较去年同期的61.0%略有改善;全国政府性基金预算支出同比下降13.3%,降幅较1-10月收窄1.8个百分点,预算完成进度为70.5%,高于去年的69.0%。

  四、明年财政政策适度发力、提质增效

  今年中央经济工作会议指出,明年“积极的财政政策要适度加力、提质增效,要优化财政支出结构,强化国家重大战略任务财力保障,落实好结构性减税降费政策,增强财政可持续性,兜牢基层三保底线。”

  从政策取向来看,“适度加力、提质增效”与去年的“加力提效”基本一致,体现出政策的连续性。财政部在3月初的新闻发布会上曾表示,“加力提效”中的“加力”就是要适度加大财政政策扩张力度,“提效”就是要提升政策效能。

  适度加力意味着财政政策会根据经济运行情况,适时、适度加大扩张力度,巩固经济回稳向好基础。强调适度,主要是出于以下考虑:一方面,随着经济持续修复,财政增收有基础,政策过度扩张必要性下降,同时也为宏观调控留下更多政策空间;另一方面,今年底中央财政增发国债1万亿元转移支付给地方使用,考虑到债券发行、资金拨付、项目申报等均需要时间,形成实际投资支出将在明年。

  提质增效则是从优化结构和加强管理着眼,进一步完善政策实施机制,切实提升政策效能和资金效益,这是财政政策的长期目标,旨在缓解地方财政压力、确保财政运行可持续。今年以来,由于经济恢复基础尚不牢固,叠加房地产市场深度调整影响下土地市场持续低迷,地方可用财力增长乏力,而财政支出刚性增长,“三保”支出、债务还本付息、重点领域项目资金需求不断加大,地方财政收支延续紧平衡,一些基层财政运行比较困难。

  从具体措施来看,预计明年的财政赤字率可能会较今年的3.8%有所下调,但将继续突破3.0%,从而为应对内外部不确定性留有余地,若经济恢复不及预期,不排除年中上调预算的可能性;稳增长和防风险统筹考虑下,新增专项债规模可能由今年的3.8万亿元小幅增加至4.0万亿元左右;税费优惠政策和财政支出结构将进一步优化,增强精准性和针对性,兼顾供给侧和需求侧,形成消费和投资相互促进的良性循环。

  (本文作者介绍:民生银行首席经济学家)

责任编辑:张文

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