文/意见领袖专栏作家 李庚南
继7月21日国常会通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《意见》）后，7月24日中共中央政治局会议再次强调要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。一时间，“城中村改造”被市场演绎成房地产的新风口，加之政治局会议关于要适时调整优化房地产政策的表述，更是被市场解读为房地产的“强刺激”。
笔者以为，“城中村改造”既是一项政策举措，更是一个新的风向标。它显然并非刺激楼市“救市”之策，至少并非直奔楼市而来；但又必然对楼市“脆弱”的神经产生一定刺激，影响房地产市场预期与未来风向，从发展格局与发展模式上对房地产行业产生深刻影响。
“城中村改造”为什么并非刺激楼市的“菜单”？
城中村改造的目的，在《意见》中已说得非常明确，即：改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。更深一层看，推动超大特大城市城中村改造的用意应该是稳投资，通过稳投资带动消费，或者说这是稳投资、促消费的政策组合拳。
尽管上半年国民经济呈现持续恢复、总体回升向好态势，但经济运行面临新的困难挑战，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻。在宏观经济数据上，总体表现为投资、出口增速持续减缓，消费端仍处于修复期，而问题的聚焦在国内需求不足。在这种情况下，扩内需自然成为结构性政策重点发力的方向，城中村改造则成为基础设施投资驱动边际递减情况下稳投资、促消费的有效切入点。城中村改造无疑是修复内需和消费潜力的必然选择，有助于构建先租后买的新模式，逐步让新市民升级住房消费，为商品房市场可持续发展创造条件。也就是说，这一举措并非奔房地产而来，并非为刺激楼市下的“菜单”。
“城中村改造”对楼市的刺激几何？
虽然“城中村改造”的本意和初衷并非刺激楼市，但城中村建设对应的是包括建筑工程、装修装饰等在内的广义房地产，其基础与核心是保障性住房及其公共配套建设。因此，“城中村改造”对楼市势必产生一定程度的刺激，包括正向和负向。问题是，刺激的力度、程度有多大。
所谓对楼市的刺激，大抵包括两个维度：一是对需求端的刺激，即激发居民购房的意愿。二是对供给端的刺激，即激发房地产开发企业投资意愿。供需两端投资、购买意愿的强弱大致可以反映“城中村改造”对楼市的刺激度。
从需求端看，“城中村改造”的核心是增加保障性租赁住房供给，以保留“低成本、区位优”的租住和居住空间，不大可能形成强大的市场购买力。相反，保障性住房供给的增加及质量的提升还会一定程度上吸纳一些购房需求。
住建部于2021年8月印发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确要求，不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。按照这一规定，城中村改造在改造方式上显然会以局部重建和综合整治为主，以保留“低成本、区位优”的租住和居住空间为基本导向。这就意味着城中村改造更多地是做存量文章，基本不会形成较大的房屋（保障性住房）增量供给。相应地，在补偿方式上以原地改造、实物补偿为主，在需求端基本上不会因大规模货币补偿而形成较大的商品房购买力，更可能表现为短期房屋租赁需求的上升及租金价格的上涨。相反，还可能会因保障性住房的低生活成本而吸纳部分商品房购买力，并一定程度上带动所在区域房价下行。
从供给端看，城中村改造的特点或决定“城中村改造”给房地产开发商特别提供的投资机会并不多，也未必能有效激活房地产开发商的投资意愿。
一方面，城中村改造在模式上大概率以政府主导型为主，房地产开发商介入的空间不大。按照《意见》，要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。但由于城中村改造由于土地性质属于集体，居民意愿统一、规划调整往往比较困难，无论是开发商主导还是村集体主动，均相对比较困难。从城中村改造的公益性及城市高质量建设导向出发，开发商主导的模式也不适宜，更有可能保持由地方功能性国企主导的模式，以确保改造的公共属性。
另一方面，城中村改造的长周期、高成本、低收益与房地产开发商的利益驱动存在明显错位，房地产开发商也未必有介入的意愿。由于城中村土地性质属于集体，且很多处于城市核心地区，拆迁成本高，周期长（通常在7—8年），民间资本进入的意愿不强。而且，目前房地产企业上大多尚未真正走出资金链紧张的阴影，房地产开发商参与城中村改造的能力或差强人意。
“城中村改造”将如何改变房地产市场预期与发展格局？
尽管“城中村改造”并非刺激楼市的政策“菜单”，但又客观上会刺激楼市的本已脆弱的神经，影响市场预期。城中村改造是一个持续的、长期的工程，所涉及的体量非常大。可以预见，21个超大特大城市城中村改造的启动和持续推进，势必对房地产行业产生深刻影响，将从几方面影响房地产行业发展模式及格局：
其一：城中村改造推动保障性住房供给的增加，势必对商品房市场形成挤出效应，导致商品房市场供给的进一步过剩，增大楼市压力。《意见》明确城中村改造最直接目的就是要增加优质租赁房源供给，改善城中村内居民居住条件。这势必会逐渐增大居民特别是新市民在居住需求方面对保障性住房的粘性，甚至会逐渐改变人们传统的“居者有其屋”理念。在存量房市场特征日益凸显的情况下，体量巨大的保障性住房或对存量商品房市场形成一定挤压，商品房市场供给过剩的程度将加剧。在这种预期引领下，楼市下行的压力或继续增大。
其二：城中村改造短期内或推升房屋租售比，激活租房市场，降低房地产市场空置率，推动市场结构的优化，同时减轻二手房市场下行压力。体量巨大的城中村改造，短期内将增大房屋租赁需求，推动租金上升，从而减轻存量房所有者持房压力，进而减轻二手房市场的抛压。特别是随着很多城市“租购同权”的推行，很多无房者会考虑租房居住。对于持有多套房的家庭，可以“转售为租”，激活了租房市场，客观上将降低房地产市场空置率。
其三：城中村改造将推动房地产企业进一步分化和行业集中度进一步提升。毫无疑问，随着房地产大周期的退潮，房地产行业发展空间日益受到挤压，转型压力增大。而国家即将启动的超大特大城市城中村改造工程无疑是难得的机遇。但是，受城中村改造本身要求及房地产开发商实力的制约，真正能够抓住这一的机遇的将是那些仍拥有稳定现金流和较强融资能力的房地产开发商。叠加依然存在的房地产监管红线约束，可以预见在城中村改造的大潮中，房地产企业优胜劣汰加剧，行业集中度将进一步提升。
其四：城中村改造工程表明房地产政策目标在改变，这将改变房地产市场预期，打破关于房地产市场的惯性思维。其实，今年以来市场关于优化房地产政策的呼声日高。6月初中国经济时报《一线城市房地产限购，应适时优化调整》一文旗帜鲜明地提出要优化行政化的调控手段，让市场看到了房地产政策优化的曙光。此次中央政治局会议明确指出，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策。优化房地产政策显然已被推上了议事日程。
如何优化？尽快退出不合时宜的限购、限价类行政化的调控手段显然是市场共识。但是，从宏观决策的角度，优化房地产政策显然不仅在此。从推动房地产行业回归本源的角度出发，政策的优化其实需要平衡好一个关系：既守住近年来持续调控在稳定房地产市场方面所取得的成效、有效遏制房价上涨和房企高杠杆风险，又最大可能消减对房地产市场产业链的冲击。推动超大特大城市城中村建设，显然是当前经济复苏期在优化房地产政策上能够找到的最佳平衡点，是适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的理性抉择。
(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)
责任编辑：李琳琳
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