意见领袖丨中银研究
今年以来，我国相继出台一系列有关农村集体经营性建设用地入市的政策文件，包括1月份中办和国办印发的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》、3月份自然资源部和国家市场监管总局印发的《集体经营性建设用地使用权出让合同》和《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》示范文本，4月份银保监会《关于银行业保险业做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的通知》中也提出“探索集体经营性建设用地入市金融支持方式”。此轮新政有利于加快集体经营性建设用地入市进程，促进农村土地资源更加合理流动和优化配置，更好地支持城乡融合发展和乡村振兴。主要关注点如下：
第一，集体经营性建设用地加快入市，是促进城乡融合发展、全面推进乡村振兴的内在需要。
集体经营性建设用地是指农村集体建设用地中，规划为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，其主体是早期的乡镇企业占地。目前，集体经营性建设用地约占我国农村集体建设用地的14%，面积约2.6万平方公里，约为城市建成区面积的44%，其入市将对土地市场供应和“三农”工作造成较大影响，因此我国一直以稳慎态度推动，以《土地管理法》出台及修订/修正为界，其具体实践可分为三个阶段。
第一个阶段是集体所有土地使用权依法转让阶段（1986年-1998年）。1986年颁布的《土地管理法》规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，且当时审批程序较为简单，这一政策带动了乡镇企业的蓬勃发展，也出现了农村建设用地自发的市场交易。第二个阶段是集体建设用地使用权流转试点探索阶段（1998年-2019年）。1998年修订的《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，但随后，为满足我国市场经济和城镇化快速发展对土地的需求，中央又出台政策，允许通过出让、租赁、作价出资（入股）、联营联建等方式将集体建设用地使用权入市流转，并开展了几轮试点。第三个阶段是集体经营性建设用地入市正式入法及深化试点阶段（2019年至今）。吸纳前期试点工作成果，2019年第三次修正的《土地管理法》正式从法律层面确立集体经营性建设用地入市制度。随着实践的发展，入市工作面临新的改革需要。2023年3月1日，深化集体经营性建设用地入市试点工作正式启动。整体而言，集体经营性建设用地入市经历了逐步扩面提速、改革日渐深入的过程，特别是近期政策频出，正是贯彻党的二十大精神、推动中国式现代化进程，进一步促进城乡融合发展、全面推进乡村振兴的必然之举。
第二，集体经营性建设用地加快入市，将为我国经济高质量发展和乡村振兴注入新动力。
上一轮集体经营性建设用地入市试点工作，在推动城乡统一的建设用地市场建设、增强农村产业发展用地保障能力、增加农民土地财产收入、提升农村土地利用和治理水平等方面取得较好效果。但由于集体经营性建设用地与国有建设用地权能不完全一致、入市参与主体多元、利益分配复杂、融资渠道不畅等问题，入市区域和规模较为有限。此轮新政将推动入市工作制度、规则体系和配套支持措施更趋完善，从而释放更大的改革红利。
首先，此轮新政分别从扩大入市试点地区（从33个县区扩大到各省自行选择10%以内的县区）、明确入市土地用途（可用于工业项目、商业项目、保障性租赁住房及其他项目建设）并统一入市实操规范、强化金融支持三个方面，提供更加全面的配套支持，将推动集体经营性建设用地入市工作提速增效，为乡村新型产业发展、新型城镇化建设和大中城市用地紧张局面缓解注入更多土地资源。其次，集体经营性建设用地加快入市，将赋予农民更加充分的财产权益，助力实现共同富裕目标。一方面，本轮深化试点将探索政府与村集体之间更加合理的入市增值收益分配机制，并与深化宅基地和农村集体产权制度改革加强协同，预计存量集体建设用地/闲置宅基地/废弃集体公益性建设用地调整入市、城中村/城边村/村级工业园等土地整治入市、集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权分割转让等政策将进一步深化执行，农村集体和农民可从土地入市中直接获取更多收益。另一方面，农村集体和农民可通过直接建设经营、出让、转让、出资入股等多种方式，通过“土地+资本”“资金变股金，村民变股东”的产业融合发展模式，从集体经营性建设用地入市中获取多样、持续的收益。最后，集体经营性建设用地入市深化试点，将进一步健全城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地平等入市、公平竞争，更好地激活农村土地资源价值。上一轮入市试点对此有所探索。如江苏常州市武进区建立了城乡一体化建设用地市场，当地的雷利电机股份有限公司成为全国首个以出让方式取得集体经营性建设用地使用权在A股上市的企业，相关地块的亩均产值从10万元上升至1000万元。此轮新政再次强调“坚持同地同权同责”原则，有望在促进同地同权方面实现新突破，在更大范围、更广层次激活集体建设用地的市场价值。
第三，银行业应进一步加强综合金融服务，有力支持集体经营性建设用地入市实践。
作为一种不易变现的资产权益，集体经营性建设用地入市需要金融力量的加持。2015年以来，我国已陆续开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务试点，但由于涉农项目低集约化、低产业化、低市场化的运作模式，以及周期长、回报率偏低的特点，整体业务规模不大。此轮新政的出台，将使包括集体经营性建设用地使用权抵押贷款在内的银行业务成为乡村振兴的重要资金来源，迎来新的发展机遇。银行业需要持续丰富相关金融产品，进一步拓宽“三农”领域融资渠道。
具体到支持集体经营性建设用地入市上，一要做大做优集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。要聚焦重点客群和区域，重点营销调整入市、整治入市过程中入市主体的融资需求，以及普惠小微客户就地入市土地的抵押融资，优先选择已出台详细配套制度、交易案例较丰富的地区开展业务。要因地施策，积极开展产品创新，通过银担合作、银保合作、投贷联动等模式，支持符合国家和本地产业发展导向的融资需求。二要提供多元金融服务。除受让土地使用权抵押贷款外，银行还可开展土地租赁使用权抵押贷款、租金收益权质押贷款、出让金按揭贷款等业务，并为出让前土地整治、出让价款监管、用地企业项目开发建设、产业运营、支付结算、供应链融资、发债、上市等提供综合服务，同时关注用地企业员工和当地村民的生产经营、个人消费、理财投资等金融需求，提供相关个人金融产品服务。三要做好风险管理。在项目选择评估、抵押担保、资金监控、贷后监控等各个环节做足风险防控措施，保障稳健经营。尤其应动态关注土地入市成交量和成交价格，合理测算土地出让价值，并理顺项目抵押手续，做到应抵尽抵。四是建议政府层面完善专业金融支持机制。健全农业融资、农业信贷相关法律法规，考虑在现有金融体制下建立相对独立的涉农金融专营机构或部门，制定差异化、针对性的专项考核体系，设立乡村振兴引导基金，构建政府或国企增信机制，同时完善农地价值评估制度等，从多方面解决涉农融资难问题。
（点评人：中国银行深圳市分行大湾区金融研究院 郭燕 ）
(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)
责任编辑：潘翘楚
新浪财经意见领袖专栏文章均为作者个人观点，不代表新浪财经的立场和观点。
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
