连平：我国金融体制改革的重大突破

　　意见领袖 | 连平、王运金

　　2023年3月8日，国务院机构改革方案正式发布，明确撤销原银保监会，组建国家金融监督管理总局（简称“金监总局”），统一负责除证券业以外的金融业监管工作。2023年3月17日，按照《党和国家机构改革方案》决定，组建中央金融委员会和中央金融工作委员会。至此，具有中国式现代化特征、由党中央统一领导的金融监管体制开始确立。

　　从历史沿革来看，我国金融监管体制经历了改革不断深化、特点鲜明的两个演变时期。从改革开放初期至2017年，可以说是金融监管体制改革的第一阶段，其体制上的外在特征表现为“由统向分”。这种体制变化的核心内涵是为了适应我国金融业在广度和深度上迅速发展的要求，形成分业监管的体制架构，并不断加以强化和精细化，以推进和保障金融业的平稳健康发展。从2017年至今可以说是金融监管体制改革的第二阶段，其体制的外在特征是“由分向统”。这一阶段体制变化的核心内涵是为了适应在分业监管日趋成熟的基础上、在大资管和信息化发展的背景下、金融业与日俱增的融合发展趋势。尤其是在国务院机构改革方案提出之后，党中央决定组建中央金融委员会，成立中央金融委员会办公室，这凸显了党中央对我国金融稳定发展的高度重视，有助于加强和优化金融业改革发展的的顶层设计、统筹协调和统一领导，将成为中国式现代化金融制度安排的重要特征之一。

　　本轮金融监管体制改革以组建金监总局为核心内容，体现了一系列深邃的改革思路，将推动我国金融监管体制改革进一步循序深化。

　　首先是宏观调控职能与金融监管职能相分离的改革思路。中央银行的宏观调控职能侧重于宏观审慎政策、货币政策、信贷政策、汇率政策及金融改革开放相关政策的制定与执行。作为宏观调控职能的主要执行者，中央银行承担了最后贷款人责任，在调节市场流动性、保持物价基本稳定、推动金融基础设施建设、维护各金融市场平稳运行、监督管理系统重要性金融机构、金融信息化与金融安全等方面发挥了重大作用。在推动我国金融发展的过程中，尤其是在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，宏观调控更需要兼顾短期与长期、经济增长与物价稳定、内部均衡与外部均衡，适时调整宏观调控各项政策，不断优化宏观审慎管理框架，增强金融体系在防范与化解金融风险方面的能力。在经济高质量发展的时代，宏观调控职能需要进一步加强、完善和优化。为更好地实现这一目标，中央银行应更加关注宏观调控职能。

　　这次改革将原本为中央银行负责的金融控股公司监管和金融消费者保护两项职能划归新成立的金监总局，清晰地体现了宏观调控职能和金融监管职能相分离的改革思路。即使中央银行依然会对金融控股公司和金融集团的某些方面开展针对性的监管，也主要是从系统重要性金融机构的角度出发实施的，其最终目的还是为了有效实施宏观调控。这项改革有助于中央银行更有效地服务实体经济和防控金融风险。

　　其次是理顺和提升金融监管功能、实现监管统一和全覆盖的改革思路。从功能上看，组建金监总局想要实现的重要目标分别是理顺监管职能和监管全覆盖。我国监管体制虽经多次改革，但职能未能合理安排的问题长期存在，如这次调整的金融控股公司日常监管。中央银行为了做好宏观调控，需要监管系统重要性金融机构，但金融机构的基本监管职能仍应在监管当局。将金融控股公司的日常监管纳入金监总局之下，有助于对其及子公司进行系统和整体性地监管，更为有效地识别、防范可能出现的金融风险，也有助于避免“监管重叠”现象。

　　经过多年的发展，我国财富管理行业持续快速成长，目前由各类金融机构打理的居民财富总量已达到约130万亿元人民币。但大部分投资者缺乏金融理财知识、投资经验不足，市场非法集资、金融诈骗时有发生，金融消费者的权益需要切实加强保护。而要达到这个目的，关键是要监管好提供金融产品和专业服务的金融机构。很显然，将这项职能交由金监总局来实施是比较合理的，因为金监总局拥有对金融机构及其业务的监管职能；再者政策协调成本也相应较低。这次职能调整，有利于统一相关制度制定，有针对性地开展金融监管，有效打击金融违法犯罪行为，更好地保护金融消费者的合法权益。

　　本次改革组建金监总局，明确除证券业务外，其他的金融活动均属于金监总局监管的范围，这意味着除证券业外未来创新金融业务和新的金融业态均处在该总局的监管范围之内，因而可以避免过去曾经出现的“监管真空”现象，有利于在更大程度上实现监管全覆盖。由金监总局统一监管除证券业以外的所有金融活动和行为，金融监管更加系统化，可以使不同金融领域的监管更加协调和有机结合，更好地防范、处置和化解系统性和局部性金融风险。

　　再次是理顺和优化地方金融监管功能的改革思路。改革开放以来，随着地方金融快速发展和金融监管未能全覆盖，具有地域特点的金融问题逐步显现。地方政府设立的、主要具有服务性质的地方金融部门遂被赋予了地方金融机构与业态监管的职责，在一定程度上起到了控制所在区域金融风险积累和传播的作用。不可否认，近年来地方政府设立的金融监管部门在金融监管领域发挥了不可忽视的作用，有助于避免出现“监管真空”、保一方金融平安。但地方政府设立的金融部门集金融发展职责与金融监管职责于一身，容易造成利益冲突与行为扭曲。金融监管职能往往潜在地成为地方配置金融资源的手段；既对金融监管正常运作带来不利影响，又不利于地方金融市场运行和地方实体经济发展。在实际运作过程中，地方金融监管部门往往过于注重调配金融资源以支持本地经济金融发展，而容易忽视金融风险的防控。尤其是当两者目标出现矛盾冲突时，往往会在一定程度上放松监管要求，甚至导致人为的监管空白。再者，地方金融监管部门专业人才通常较为不足，其监管能力与日益复杂的金融创新业务不相匹配。

　　此次改革统筹优化中央金融监管部门与地方派出机构职能设置，地方政府设立的金融监管部门专司相应领域的监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，实现地方金融发展职能与金融监管职能的分离。这意味着地方政府设立的金融监管机构将剥离调配金融资源支持地方经济的职能。这项改革有助于理顺中央和地方两类监管机构的职能，分清监管主次；有利于在一定程度上增强地方金融监管能力，更有效地防止出现“监管真空”；有助于地方金融监管部门提升其监管专业性，更好防范和化解地方市场的金融风险。为改善、优化和加强金融监管的统一性，未来需要更好地理顺和加强地方金融监管功能，地方金融监管体制改革仍有进一步推进相关改革的空间。

　　最后，此次改革进一步完善了符合国情的中央银行体系。对人民银行分支机构设置进行了调整，撤销大区分行及分行运营部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，设立31个省级分行和5个计划单列市分行，取消县级支行，由地（市）中心支行派出机构对边境或外贸结售汇业务量大的地区履行相关管理服务职能。中央银行地方分支机构的调整解决了长期以来大区（分）行难以有效兼顾不同区域的经济差异、与其他地方金融监管部门机制不匹配等问题，实现了中央银行地方分支机构与我国行政区划之间的合理匹配。此举有利于改善和增强中央银行分支机构与地方政府之间的沟通协调配合，更好地疏通货币政策的传导渠道，更好地发挥金融服务实体经济功能；有利于提升中央银行宏观审慎监管能力，增强防范和化解地方金融风险的能力。改革将为金融业高质量发展创造友好的金融监管环境。

　　改革还强调了强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、过程监管。强化行为监管，即通过分析识别金融产品与服务的属性和实际功能，打击非法集资、欺诈销售、操纵市场、信息泄露等违法违规行为，对从业人员的业务行为进行规范管理；强化功能监管，即按照“同样业务、同样监管”的原则，对相似业务与金融活动实施标准统一的监管；强化穿透式监管，即按照“实质重于形式”原则，对多层嵌套的复杂运行结构或金融产品采取侵入性强的措施，通过法律关系查询真实主体、真实资金来源、真实行为目的，从而降低“根源性”的风险积累；强化过程监管，即加强事前事中事后的全过程监管；强化持续监管，即金融监管部门以科学的机制设计和有效的运行系统持续提升监管能力和监管效率，使监管能力与金融业实际发展水平相匹配，及时发现并弥补金融创新过程中出现的新风险点，保障金融业的平稳运行。强化多种监管方式的综合运用将有力增强我国金融体系的监管能力。

　　本轮金融监管体制改革将对我国实体经济和金融业产生一系列重要的积极影响。一是进一步增强金融服务实体经济的功能。金融监管的“大一统”主要目的仍是维护金融市场的平稳运行，为实体经济发展创造良好的金融环境。此次改革统一了债券发行规范，证监会负责公司（企业）债券发行审核工作，提升资本市场融资效率，有助于加快完善中国多层次资本市场体系建设，有效提高直接融资占比。二是进一步增强对投资者和消费者的保护。金监总局将承担消费者保护职责和投资者保护职责，并且强化行为监管、功能监管、穿透式监管、过程监管和持续监管，更有效地维护金融消费者的合法权益，打击违法违规行为，推动中国财富管理行业规范运行，促进财富管理市场蓬勃发展。三是进一步增强我国金融体系的风险管理能力。此次金融监管体制改革最直接的目的是实现监管的统一与全覆盖，有助于更为有效地防范和处置金融机构风险、金融市场风险、金融产品风险等风险，保持金融体系与实体经济的健康运行。

　　文章|《中国金融》2023年第7期

　　(本文作者介绍：植信投资首席经济学家兼研究院院长、华东师范大学经济与管理学部名誉主任、博士、教授、博士生导师、享受国务院政府特殊津貼。)