黄益平、刘晓春、王勋：提升金融监管效能的八点建议

　　意见领袖丨中国金融四十人论坛

　　据新华社，3月7日，十四届全国人大一次会议举行第二次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长肖捷关于国务院机构改革方案的说明。

　　此次改革共十三项内容，其中六项直接涉及金融，包括：在银保监会的基础上组建国家金融监督管理总局；深化地方金融监管体制改革；证监会调整为国务院直属机构，国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会；统筹推进人民银行分支机构改革；完善国有金融资本管理体制；加强金融管理部门工作人员统一规范管理等。

　　此番调整后，中国金融监管将形成“一行一总局一会一局”（人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构。根据改革方案，国家金融监督管理总局将统一负责除证券业之外的金融业监管。值得注意的是，过去分散在“一行两会”的金融消费者及投资者保护职能，此次均划入国家金融监督管理总局。

　　这也意味着，此次改革将强化功能监管、行为监管，并逐步构建起中国特色的“双峰”监管架构。

　　“双峰”监管是指按照监管职能设立两个监管机构，将审慎监管和行为监管分开。审慎监管负责维护金融体系和机构安全和稳健运行，行为监管负责公平交易，以保护金融消费者合法利益。澳大利亚和荷兰是最早采用“双峰”模式的两个国家。

　　“金融监管模式多种多样，也各有利弊，但实行‘双峰模式’国家的金融体系更加稳健。”2022年4月发布的《2022·CF40中国金融改革报告》分报告《提高金融监管效能》建议，我国应借鉴“双峰”监管模式的经验，加强审慎监管与行为监管。同时，在机构监管模式中应重视功能监管对提升监管效能的作用。

　　深化地方金融监管体制改革也是此次机构改革的重点之一。根据方案，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

　　总体来看，此次地方金融监管体制改革一是加强了央地统筹协调，二是压实“监管姓监”，剥离了地方金融监管机构的金融发展职能。围绕这一改革逻辑，《2022·CF40中国金融改革报告》分报告《提高金融监管效能》也进行了深入阐释，并提出针对性建议。

　　上述分报告课题负责人为CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长黄益平，课题组成员包括上海新金融研究院副院长刘晓春和北京大学国家发展研究院副研究员王勋。今天，我们将摘选这份报告对于提升金融监管效能的八点思考，供各位读者参考。

　　2022年4月24日，《2022·CF40中国金融改革报告：金融促进高质量发展之路》发布。图为黄益平发布分报告《提高金融监管效能》。

　　提升金融监管效能的政策建议

　　文 | 黄益平 刘晓春 王勋

　　2022.4

　　金融监管是金融机构必须遵守的一系列的规则与法律，以及对上述规则与法律执行情况的监测和保证得到落实的手段。提高金融监管的效能，防范和化解系统性金融危机，维护金融体系稳定是一项系统工程，应坚持顺应市场、统筹政策、夯实监管、支持创新的原则。具体的政策建议如下：

　　第一，加快金融监管的立法和制度建设，明确监管目标与职责，合理区分监管与宏观调控、监管与经济发展、监管与金融行业发展。

　　中国的金融监管效能不高，既有“该管的没管好”的问题，也有“不该管的管了不少”的现象。前者包括中小银行和P2P的风险，后者则包括宏观稳定与金融发展。金融监管的规则与法律尚未得到很好地执行与落实，金融稳定主要依靠政府兜底来维持，但这种做法难以长期持续。

　　提高金融监管的效能要从三个环节同时着手，一是明确监管政策目标，将金融活动全面纳入监管；二是赋予监管部门必要的决策与执行权力；三是建立监管问责制度。

　　建议完善金融监管立法和制度建设，考虑在制定《金融稳定法》时，将监管部门支持金融部门发展的责任移交出去，并明确行为监管的标准与方法。监管政策的目标应该明确为保障公平竞争、保护金融消费者利益和维持金融稳定，以此提升经济的长期竞争力，而宏观经济波动、金融行业发展或者资产价格水平变化等，都不应成为金融监管政策调整的理由。

　　监管需要配合宏观调控的需要，但一般不宜因为临时的宏观调控而改变或调整监管政策，也不宜因为宏观调控而改变监管政策的执行方式。如经济下行时，对一些违规业务采取放松监管，而经济过热时，临时以文件或会议形式要求限制或抑制个别业务，甚至对机构和人员进行处罚等。

　　金融机构需要支持国家产业发展战略，如支持小微企业、三农、生态环保等，监管政策也要适当配合。但监管配合发展仍需坚守监管的初衷，不能放弃基本的金融安全要求。建议，凡是国家产业发展战略明确要淘汰和抑制的行业和产业，应该制定明确的限制甚至禁止金融支持的政策；凡是符合国家产业发展战略、需要重点发展的领域，一般应运用市场化引导性的政策，尽可能少用“三个不低于”一类的行政命令性的政策。

　　金融监管部门不应承担相关金融行业发展责任。当金融监管部门承担相关金融行业发展责任时，有时为了行业发展往往会放低监管要求，甚至放弃一些必要的监管。

　　第二，提高微观审慎监管标准，加强对金融机构日常业务经营常规化、动态化监管。

　　目前监管部门对金融机构业务的监管是以指标监管和事后监管为主。指标监管是观察金融机构监管指标的执行情况，一般是发现负面异常情况时进行检查监督，这同时也是一种事后监管。事后监管，一种是在金融机构发生风险后进行检查监督；一种是程序化的检查。

　　一般来说，金融机构突破监管指标，说明风险已经积累了相当长的时间，此时监管介入，无法起到防范风险的作用。因此，需要对金融机构日常业务经营进行常规化、动态化的监管，这样的监管，更多的是监管针对发现的异常情况与被监管机构进行及时的、专业的沟通。通过沟通，对机构的一些业务创新、业务变化有充分了解，对正常的业务创新和变化做到心中有数，对一些疑问与机构进行探讨，对可能的风险及时加以制止。

　　以银行业机构监管为例，在监管指标执行正常的情况下，观察金融机构行业集中度、授信集中度的突然变化和大幅波动；信贷业务与债券投资业务的相互关系及异常波动；某类交易业务的突然大幅波动；资管业务、投行业务、同业业务的大额波动，资产投向的异常变化，与信贷业务的相互关系；各类资产、负债相互比例的突然大幅变化，表内表外业务比例的大幅变化；探讨业务创新的模式、原理、做法、可能的风险及市场需求。通过对日常业务经营中的异常情况进行常态化监管，从而及时发现风险隐患，管理金融风险。

　　金融机构在执行监管指标时，会根据自身情况制定相对严于监管的指标，并自设一些管理指标。监管部门在监管时，应依据机构的指标体系进行询问和监管，而不单是以不突破监管指标为合规依据。监管机构也应该不定期的走访一些企业，以了解企业真实杠杆及多头融资情况，并进而评估其对银行及金融市场的潜在影响，同时也能更好的评估相关银行经营的审慎性水平。

　　以香港的经验为例，金管局当发现市场有新的金融业务模式、某机构某类业务突然发生较快增长、某机构对某类企业突然集中增加授信量、某机构某项业务集中度较高等情况时，会与相关机构进行交流，了解情况，探讨内部风险管理机制等。此类沟通，不作为“检查”。在金管局认为还没有对相关问题完全明了前，会进行持续的沟通，一般不会断然要求停办业务。

　　第三，建立监管问责制度，加强监管政策的落地与执行，明确依法取缔非法金融活动（无牌经营金融业务）的部门和程序。

　　一是应建立监管问责制度。在金融业务必须持牌经营、监管全覆盖的原则下，如果由于监管缺失导致的金融风险，监管部门应承担相应的责任，这样才有可能改变监管不作为的问题。

　　二是监管政策应确保落地并严格执行。保证政策的严肃性、权威性和可预测性。只有监管政策必须被严格执行，对监管部门和监管人员追责才有可靠的依据。

　　三是监管政策应随市场情况做出动态调整，且政策调整需要精细化。如果市场条件变化，原有的监管政策不再适应，或者过宽过严了，则需要调整现有监管政策或出台新的政策。绝不能不调整政策，却调整执行政策的宽严度。充分考虑不同监管政策调整对市场不同的影响程度。

　　比如，新政策的起始时间点的确定、存量业务整改与否及整改期的确定、按新政策追责时间点的确定等。以前为了新政策立竿见影，往往会要求立即执行、对存量业务立即整改。有些业务，相对市场传染性有限，立即整改一般只影响个别机构、个别企业。但现在许多金融业务都有很强的市场风险传染性，如：股票配资比例调整，如果规定新的比例要求从某个时点开始，存量业务到期自然结束，则对市场的冲击就会非常温和。

　　四是，建议进一步理清监管机构与被监管机构的关系，尽量在行政、人事、利益等方面做好分离，监管机构在规范监管的基础上，为市场营造公平市场环境，切实保护金融消费者和投资者合法权益。

　　目前对于非法金融活动（无牌经营金融业务）有比较清晰的定义，但由哪个部门依照什么程序依法取缔非法金融活动则没有明确的规定。目前各监管机构在法定意义上，只有对持牌经营的金融机构进行监管的权力。现实中，对于无牌经营的金融业务，即使有举报和报案，只要未形成风险或群体事件，各相关机构多是到场劝阻。只有当出现风险或群体事件时，才会由政府出面，组织金融监管部门、工商、公安、地方金融监管局、法院等进行处置，并定性为非法经营进入法律程序。

　　因此，应尽快明确依法取缔非法金融活动的牵头部门和程序。建议由相关业务监管部门负责非法金融活动认定和依法取缔的牵头执法部门，进入程序后其他部门如工商、公安、法院完成相关法律程序。

　　第四，进一步完善“双支柱”宏观调控框架，明确宏观审慎政策的职责边界和权责划分，不断丰富宏观审慎政策工具箱。

　　“双支柱”框架是一个中国特色的政策创新，也是全球政策改革的方向，其重要起因是全球金融危机之前美联储宽松的货币政策造成了重大的金融风险。在“双支柱”的框架下，货币政策专司币值稳定之责，而宏观审慎政策则负责金融稳定，两者共同支持经济与金融的稳定。为了保证货币与宏观审慎政策决策机制之间既独立又合作的关系，建议明确宏观审慎监管的主要任务为监测与评估系统性金融风险，在此基础上不断丰富与完善宏观审慎政策工具箱。

　　虽然中国已经初步建立了“双支柱”调控框架，然而这个框架仍然处于起步阶段。尚需在以下方面进一步丰富和完善：

　　一是要强化货币政策与宏观审慎政策的协调配合。增强货币政策操作的规则性和透明度，推动货币政策由数量型向价格型调控为主转变。针对房地产、债券市场和跨境资本流动等领域潜在风险，及时采取宏观审慎政策措施，防范系统性风险。

　　二是建立完善的金融风险监测预警体系。重点加强对杠杆行为、债务及金融周期的监测，建立宏观审慎压力测试工具，逐步将重要的、有系统性影响的金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

　　三是许多政策工具还具有较强的“行政性”。以跨境资本流动领域为例，一些政策工具非常接近资本项目管制措施，将来应该考虑引进一些类似于准备金、托宾税和负债率等更加“市场化”的政策工具。与此同时，如果是为了维持金融稳定，也可以考虑继续保留对一些容易形成大进大出的短期跨境资本流动的管制。

　　第五，统一地方金融监管的标准与政策，明确地方金融监管的权责匹配，加强中央与地方、地方各级之间的监管协调。

　　制定和执行全国统一的地方金融监管标准和政策。一是因为各地监管能力差异很大，许多地方金融监管局缺乏相应的监管能力；二是政策差异容易导致监管套利，随着各地金融关联度提高，这个问题变得更加突出；三是一些地方政府缺乏承担地方金融风险全部责任的意愿和能力，中央政府仍然需要分担相当的责任。

　　具体可考虑：

　　一是加强国家层面立法。建议在国家层面尽快出台《地方金融监管法》。在坚持金融监管中央事权的基础上，以立法形式规定地方金融监管机构的监管事项、责任、执法权力的法律依据，确保地方监管执法有据，为地方金融监管提供上位法支撑。

　　二是制定统一的经营规则和监管规则。目前小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等其他类型机构的经营规则和监管规则，已明确由银保监会制定。应尽快明确区域性股权市场、辖区内投资公司、社会众筹机构、地方各类交易所等机构的经营和监管规则，建议由证监会统一制定。进一步加强中央与地方，地方与地方之间在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作。

　　三是压实地方政府责任，明确将发展职能从地方金融监管中分离出来。坚持金融的中央事权原则。目前地方金融监管一方面承担着金融发展、动员金融机构支持当地经济发展的任务，另一方面还承担着维护金融稳定的任务。监管和稳定时常会让位于行业发展。结果是类金融机构牌照发了很多，监管又跟不上，最后导致出现金融风险。

　　第六，以金融监管创新支持负责任的金融创新，利用数字技术为监管赋能；同时，大幅增加包括编制、经费与技术方面的金融监管资源的投入，提升监管能力。

　　实现金融创新和金融稳定之间的动态平衡，是全球监管机构面临的难题。金融监管的主要目标在于通过审慎监管和行为监管，保持整个金融体系稳健运行，保护金融消费者合法权益，在此基础上促进负责任的金融创新和金融服务实体经济效率的提升，从而提高经济的长期竞争力。监管与创新之间并不必然矛盾，在二者之间寻求适当的平衡，可以达到监管为创新创造适宜环境、创新为监管提供先进手段的相互促进的良性效果。

　　金融监管不应以金融效率和竞争力损失为代价。目前，我国在移动支付、互联网银行以及大科技平台企业发展已经居于世界前列，并已产生全球影响力。平台经济和数字金融的平稳健康发展，对于实现经济高质量发展、支持人民币国际化以及提升我国金融国际影响力均能发挥积极作用。因此，监管机构应该站在维护金融安全、提升我国经济的国际竞争力和影响力的高度，支持负责任的创新，防止监管处理过头，监管好平台经济与数字金融。

　　金融与技术的融合，是金融发展的趋势，也在长期内极大提高了金融效率，推动了金融和经济不断进步。监管机构应坚持“技术中性”。金融监管应及时动态调整，将金融业务与数字技术快速融合过程中可能会产生风险的新服务、新活动、新产品及时纳入监管。着手研究提升数据质量，构建有穿透力的监管信息系统。借鉴“监管沙盒”的做法，在将市场机构与金融科技相关的新产品和新业务的风险控制在一定范围的基础上，鼓励金融机构开展提高金融效率、增加金融有效供给的创新。同时，积极利用数字技术提升监管效率。如针对复杂的关联交易和多层嵌套的金融产品，可考虑采用区块链保证交易数据可靠的技术特征，监测交易资金的去向和底层资产质量，提高监管有效性。

　　过去四十几年来，中国的金融业从一家机构开始，已经形成了规模庞大、机构众多、产品复杂的完整的金融体系，目前金融发展还在加速。这对金融监管能力的持续提升提出了更高的要求。在数字技术与金融业务快速融合的过程中，金融创新不断提速，金融规模快速扩张，金融产品复杂程度不断提高。目前中央和地方的金融监管机构，在人员编制、业务经费、技术能力等各方面，都难以对新机构、新业务以及新产品进行适时有效的监管。因此，有必要在人员编制、业务经费和技术水平等各方面加大资源投入。

　　第七，央行、监管与财政应共同构建国家金融安全网，设立金融风险处置基金，同时更多地依靠市场方式取代政府的隐性担保，防范与化解系统性金融风险。

　　构建与完善国家金融安全网是建设现代金融体系的重要举措。过去国家金融安全网的核心是由国家信用支持的隐性担保。随着金融市场化与开放度的不断提高，这套安全网很容易造成新的不稳定，政府什么时候出手、承担多少责任、机构与投资者会遭受多少损失，这些都是不确定的。同时，这套以隐性担保为特征的安全网给地方政府、市场及市场主体留出了与中央政府博弈的空间。而这样的博弈，往往又放大了金融风险，增加监管成本和隐性担保成本。

　　一个完整的国家金融安全网应该包括如下五方面内容：一是微观审慎与行为监管确保个体层面的稳定与公平；二是宏观审慎管理缓解甚至避免系统性风险的积累；三是央行发挥最终贷款人的功能、确保市场流动性的充裕；四是市场化的机制，如存款保险制度处置风险；目前，存款保险制度的资金严重不足，很难真正承担起处置银行风险事件的责任。存款保险机构要积极作为，一方面要实行差别化的费率，筹集更多的保险资金；另一方面也要积极参与对银行的监管；五是央行与财政相互配合，以应对系统性金融风险。

　　可以预期的是，如果发生金融风险，责任主要还是会落在央行与财政的肩上。央行应随时准备调整货币政策，为市场与机构提供充足的流动性，保证金融体系的正常运行。但如果地方债务状况恶化、银行不良率上升甚至资本外流压力上升，不应采取由央行独立支撑的做法。政府可考虑用财政资金设立一个“金融风险处置基金”，在出现可能引发系统性金融风险的资本金短缺时维持局面。更重要的是，该基金的设置有助于提升机构与市场对未来的信心。有了信心，也许最终并不真正需要动用大量的资金稳定金融。

　　第八，在机构监管模式中应重视功能监管对提升监管效能的作用；借鉴“双峰”监管模式的经验，加强审慎监管与行为监管。

　　在持续的竞争和创新中，金融机构提供金融产品的种类和服务的范围在不断变化，金融机构与市场之间的边界也逐渐开始交叉，传统的机构监管者就会面临监管重叠和监管空白并存的尴尬局面。功能监管的含义是，只要不同类型的金融机构开展相同性质的金融业务，均面临相同的监管标准和监管主体，这样不但会有效减少监管缺失，还有利于促进市场公平和良性竞争。

　　金融监管模式多种多样，也各有利弊。但课题组的研究表明，实行“双峰模式”国家的金融体系更加稳健。审慎监管的职能如“医生”，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管的职能如“警察”，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。审慎监管与行为监管应在相互配合的基础上各司其职，保证金融机构既健康运行，又行为得当，从而提升整个金融监管体系的稳定性。

　　因此，长期内，审慎监管和行为监管适当分设的“双峰”监管架构，可作为中国金融监管构建的改革方向。短期内，建议在金融委的框架内设立行为监管的监督协调机制，以加强金融消费者保护在当前监管体系中的重要性。

　　中长期内，建议借鉴“双峰模式”的经验，将“一行两会”内部已经建立的金融消费者保护部门进行整合，建立国家金融行为监管局，与央行的宏观审慎管理和“两会”的微观审慎监管建立相对分立的监管体系，从而形成金融委统一领导下的准“双峰”的金融监管框架：金融委负责加强政策沟通协调，实现信息、数据共享；人民银行负责制定和执行货币政策，并对整个金融体系实施宏观审慎监管；银保监会和证监会以金融业务为基础实施微观审慎监管，维护这些金融机构的安全和稳健运营；金融行为监管局负责金融机构的行为监管，在加强对金融机构交叉性金融产品和服务的信息披露、产品定价及产品出售等行为监管的基础上，改善消费者金融基础知识普及、改善消费者对金融产品和金融交易的理解，并更多发挥市场机制作用，提高金融消费者风险承担意识和能力。

　　《金融促进高质量发展之路

　　——CF40中国金融改革报告》

　　张晓慧 黄益平 王毅 朱隽 张斌 著

　　中信出版集团

　　2022年11月

　　作者简介

　　张晓慧

　　中国金融四十人论坛资深研究员。1999-2000年在美国斯坦福大学做访问学者。长期在中国人民银行工作，曾任中国人民银行行长助理，中国人民银行货币政策委员会委员，中国人民银行货币政策司司长、金融市场司司长，驻国际货币基金组织中国执行董事高级顾问，中国人民银行驻美洲代表处首席代表等。长期从事宏观经济、货币政策、金融改革、人民币国际化、利率、汇率等问题的研究。

　　黄益平

　　北京大学国家发展研究院金光金融学与经济学讲席教授、副院长，北京大学数字金融研究中心主任。主要研究领域为宏观政策与金融改革。曾任中国人民银行货币政策委员会委员。兼任中国互联网金融协会金融科技发展与研究专业委员会主任委员，中国金融四十人论坛学术委员会主席、成员，中国经济50人论坛成员。

　　王毅

　　经济学博士，研究员，中国光大集团股份公司副总经理。中国金融四十人论坛成员。曾先后供职于中国人民银行调查统计司、财政部金融司。

　　朱隽

　　现任丝路基金有限责任公司董事长，中国金融四十人论坛学术委员，曾任中国人民银行国际司司长。毕业于北京大学，获经济学学士、硕士学位。1993年加入中国人民银行，先后任职于政策研究室、办公厅和国际司。长期从事金融业开放、全球经济金融治理、国际金融合作与规则制定、国际经济金融研究等相关工作。2003年9月至2005年12月担任国际清算银行经济学家。

　　张斌

　　经济学博士，中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长，中国金融四十人论坛资深研究员。研究领域是中国和全球宏观经济，重点研究的问题包括中国经济结构转型、中国宏观经济和金融市场波动、人民币汇率和外汇管理政策、全球宏观经济等。曾获浦山世界经济学优秀论文奖，享受国务院政府特殊津贴，入选国家百千万人才工程。

　　内容简介

　　经济与金融共荣共生，金融高质量发展是实现经济高质量发展的重要助力。本书旨在为现阶段我国金融业面临的部分核心问题提供有针对性的政策建议，以期助推金融改革发展，并最终促进经济高质量发展。

　　本书为“2022·CF40中国金融改革报告”项目成果。本项目由中国金融四十人研究院立项，包括五个部分，分别就金融支持科技创新、提高金融监管效能、制定金融稳定促进法、资本项目开放和货币国际化的国际经验教训，以及构建房地产新模式开展了相关研究并提出政策建议。综合来看，本书提出了现阶段金融支持科创的改革核心思路，总结了我国金融监管目前存在的主要问题并有针对性地提出八条建议，提出了金融稳定立法的目标定位和关键要素，梳理了我国下一阶段资本项目开放应抓紧推动的几项关键工作，设计了面向新市民的都市圈建设方案，并制定了稳定房地产发展的债务化解方案。

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)