平台转型一直是城投公司面临的一项重要课题，近年来各地结合自身区域转型要求和资源禀赋实际进行了多方面探索，从事河道砂石业务是其中重要方向之一。实践中，城投公司具体通过哪些方式获取河道砂石业务、具体业务模式和盈利状况、相关业务风险点都有哪些需要我们关注，本文将通过梳理相关法律法规和当前存在河道砂石业务的发债城投公司相关情况，对上述问题进行探讨分析。
一、河道砂石业务相关法律规定
（一）全国性法律法规
关于河道砂石业务相关法律法规，《中华人民共和国水法》第三十九条明确规定，“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条，“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥。”该条例明确了河道主管机关对采砂活动的管理权责。
国务院尚未出台相关办法规范全国河道采砂管理，但对于部分长江干流河道采砂管理，国务院和水利部出台了具体行政法规和部门规章，规范了长江采砂管理部门和申请条件等内容；根据国务院《长江河道采砂管理条例》规定，国家对长江采砂实行采砂许可制度；这里的长沙河道范围为“在长江宜宾以下干流河道内”；审批发放长沙河道采砂许可证的主体为“省、直辖市人民政府水行政主管部门”，区县级人民政府单位并没有审批发放长沙河道采砂许可证的权责。根据水利部《长江河道采砂管理条例实施办法》规定，“鼓励运用市场机制依法组织采砂许可证的发放。”由此可见，发放长江河道采砂许可证采取市场机制为“鼓励”而非强制。
（二）地方性法规
对于地方性河道采砂管理，各地方人大和政府制定了地方性法规或地方政府规章等文件；本部分主要梳理了省级地方性法规和部门规章对于河道采砂的具体规定。
1．河道采砂行政许可类型
关于河道采砂行政许可类型，是只需要获取采砂许可证就可以，还是同时也需要获取采矿证呢？多数省份规定应当向水行政主管部门申请河道采砂许可证，未提及需要获取采矿权限，也有省份明确规定不用获取采矿许可证，例如海南省明确规定，“河道采砂实行许可制度，河道采砂许可证由水行政主管部门统一发放，地质矿产主管部门不再核发采矿许可证”。重庆市明确规定，“从事河道采砂的单位和个人，不再办理采矿许可证”，但也存在少数省份要求申领采砂许可证和采矿许可证，例如根据《浙江省河道管理条例》第三十七条，“在河道管理范围采砂的单位或者个人，应当依法申领采砂许可证和采矿许可证。”
2．河道采砂行政许可方式
关于河道采砂行政许可方式，四川省、湖南省等较多省份明确规定，“河道采砂权的出让应当通过招标、拍卖、挂牌等交易方式进行”，即采砂权出让应该通过市场化公开竞争方式取得；而河北省规定，“有两个以上申请人对同一河段提出河道采砂申请的，水行政主管部门应当通过公开招标或者拍卖的方式作出实施河道采砂许可的决定”；安徽省则规定，“市、县人民政府水行政主管部门和省水工程管理单位实施河道采砂许可，可以通过公开招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”，即安徽省对采砂许可授予采取公平竞争方式的规定为“可以”而非“应该”。
关于吹填固基、清淤疏浚、河道整治等公益性活动是否需要办理采砂许可证，各地规定不一。一些地区的相关条例规定，因防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道等采砂的，不需要办理河道采砂证；但同时强调应当按照有关河道管理的法律、法规的规定办理相关手续，并且对所采砂石的使用作出了限制，例如广东省规定“所采河砂应当按照依法批准的方案进行处置”，湖北省规定“所采砂石不得用于经营”。同时也有一些地区规定，河道整治等公益性活动也需要进行采砂许可，例如江苏省规定，河道采砂用于兴建河道、航道工程建筑物的，应当依法申领河道采砂许可证；重庆市规定，因河道治理、航道整治以及港口、取水口清淤等需要采砂并用于销售的，可以采取直接许可方式确定采砂单位或个人。另外，长江河道采砂管理条例规定，因吹填造地从事采砂活动的单位和个人，应当依法申请河道采砂许可证。
许多省份在相关法律文件中规定，县级以上政府可以对河道砂石资源实行统一经营，这也是许多城投公司发展砂石业务的方式，例如江西省规定，“县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体办法由设区的市人民政府规定。”湖南省规定，“县级人民政府根据生态环境保护的需要，可以决定对本行政区域内的河道砂石资源依法实行统一开采管理。”湖北省规定，“县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源按照政企分开的原则依法实行统一经营，具体办法由县级以上人民政府规定，并报上一级人民政府备案。”
3．采砂许可期限与收费
关于采砂许可的期限，多数省份规定河道采砂许可证有效期最长不得超过一年，另外重庆市规定河道采砂许可证的许可期限不得超过2年，广西规定河道采砂许可证的有效期不得超过三年。
关于采砂收费情况，主要包括采砂权出让价款河道、采砂管理费和河道砂石资源费等，当前主要是缴纳采砂权出让价款。企业有偿获取采砂权需要缴纳采砂权出让价款，一般是在业务获取时一次性缴纳；例如江西省规定“河道砂石开采权通过招标等公平竞争的方式取得的，还应当缴纳河道砂石开采权出让费。河道砂石开采权出让费由县级以上人民政府财政部门委托同级水行政主管部门在颁发河道采砂许可证之前一次性征收，并全部上缴财政。”根据《海南省河道采砂权出让收入征收使用管理暂行办法》，河道采砂权出让收入属政府非税收入，应全额上缴国库，纳入财政预算管理。根据《财政部发展改革委关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税〔2017〕20号文），自2017年4月1日起，将不再征收河道采砂管理费（含长江河道砂石资源费）。因此，当前采砂活动不用缴纳河道采砂管理费和长江河道砂石资源费。一些省份也进一步明确规定不再征收省内河道砂石资源费，例如根据四川省财政厅与四川省发展和改革委员会《关于河道砂石资源费有关问题的通知》，“从2016年12月1日起，将河道砂石资源费收费标准降为零。”根据《湖北省省人民政府办公厅关于进一步降低企业成本振兴实体经济的意见》，从2017年5月1日起，湖北省停止征收河道砂石资源费。根据江西省水利厅《关于停征河道砂石资源费的通知》，“自2017年4月1日起，我省停征河道砂石资源资源费。”
二、发债城投公司河道砂石业务特征
在城投公司砂石业务方面，本部分主要关注的是当前存在砂石相关业务的发债城投公司，这些城投公司主要分布于重庆市、浙江省、四川省、山东省、江西省、湖南省、湖北省、河南省、广东省、安徽省等区域，其中较多省份被长江干流流经。
（一）河道砂石业务的取得方式
城投公司的砂石业务主要通过政府授予或划转相关采砂权限等无偿方式获取，少部分城投公司通过有偿协议等方式获取；具体来看，一些地方政府是将具体的河道采砂权注入企业，另外一些地方政府则是授予城投公司特许经营权，赋予城投公司在特定地区砂石开采的垄断地位。
同时，一些地方政府在区划范围内建立健全“统一经营、统一管理、统一监管”的砂石资源集中开发经营模式，由政府确定的相关城投公司负责辖区内河道砂石的开采经营。
此外，部分城投公司通过相关协议有偿获取砂石业务，例如南充龙门古镇开发建设有限公司与南充市高坪区水务局签署了《江陵镇琴台寺河坝、溪头乡河坝砂石开采有偿出让采砂协议》，根据协议约定，南充龙门古镇开发建设有限公司以35，000万元的价格竞拍获得了江陵、溪头河段河道采砂权912.27万立方米。2021年，长沙市望城区水利投资发展集团有限公司与长沙市望城区水利局签署《长沙市望城区河道采砂权有偿使用协议》，取得自首个河道砂石开采项目正式启动之日起算未来30年的河道采砂经营权。
（二）河道采砂权限的入账和摊销
城投公司河道采砂权一般计入无形资产，关于采砂权无形资产摊销的会计处理，第一种方法是按照经营年限直线摊销，例如重庆市合川农村农业投资（集团）有限公司将50年10.87亿元的砂石资源开采经营权按年限摊销，每年摊销0.22亿元；第二种方法按照“产量法”进行摊销，河道砂石资源开采权摊销额=（河道砂石资源开采权入账价值/可采储量）*产量，嵊州市交通投资发展集团有限公司采用这种方式；第三种是将砂石开采权判定为“寿命不确定的无形资产”，由于在可预见的将来该开采权均会使用并带给本公司逾期的经济利益流入，故认定其使用寿命为不确定，不予摊销，并在每期末对使用寿命不确定的无形资产的使用寿命进行复核；第四种是不将采砂权评估入账，例如丰城发展投资控股集团有限公司鉴于采砂证有效期仅为一年，未将采砂权予以评估入账。
（三）河道采砂业务模式
关于砂石开采，城投公司存在自主开采或外包方式。自主开采一般通过租用或自购砂石开采船舶等设备，在政府授权范围内进行砂石开采，主要成本为砂石开采船舶等设备租用费用和人工费用等，例如益阳市城市建设投资运营集团有限责任公司就采用这种方式；外包开采主要通过招标等方式对河砂开采业务进行劳务分包，由外包单位进行采砂，例如鄱阳县鄱昌砂石有限公司与有资质的民营采砂公司签订劳务承包合同，由民营采砂公司负责砂石开采，鄱昌砂石提供10元/平方米的开采补贴，待采砂公司完成所采砂石的销售后，鄱昌砂石按承包合同与其结算采砂款。
销售价格方面，大多数城投公司砂石销售价格参考市场价格，少部分城投公司砂石销售价格由当地政府确定指导价：例如遂宁市船山区砂石销售价格由遂宁市船山区砂石资源经营体制改革领导小组牵头，对全区河沙成本进行实时监测，在考虑企业合理利润的基础上，合理确定指导价，按程序报区政府批准后执行；广安市砂石销售价格由广安市发展和改革委员会牵头，对全市河沙成本进行实时监测，在考虑企业合理利润的基础上，合理确定指导价，按程序报省政府批准后执行。
销售区域，由于运输成本等原因，一般砂石销售区域为城投公司当地及周边区域，但也有政府限制砂石原则上在本地销售，例如根据《2019年丰城市赣江河道采砂管理实施方案》，砂石原则上不得外销外运，主要销售位于丰城市内的建筑企业，如果出现砂石滞销情况，则需报政府审批后方可向江西省其他县市区销售。
（四）河道采砂业务盈利状况
盈利方面，近年来，一些城投砂石业务毛利率为负或较低，主要原因包括当地房地产市场低迷等影响，砂石需求持续下降、砂石资源开采权摊销大、开采难度较大导致产生的准备支出较大等；例如桐庐投资建设发展集团有限公司2020至2022年砂石销售毛利率分别为-3.96%、-249.22%和-50.24%，由于开采的河道段砂石质量较差以及采砂许可权摊销的影响，该业务亏损明显。当然，也存在一些城投公司砂石业务盈利良好，例如南充临江东方投资集团有限公司2022年采砂业务毛利率为47.60%，广安发展建设集团有限公司2022年砂石销售毛利率为26.76%，益阳市城市建设投资运营集团有限责任公司2022年和2023年一季度砂石销售毛利率为14.35%和12.01%，重庆市合川农村农业投资（集团）有限公司2022年和2023年一季度砂石开发毛利率分别为7.43%和15.71%。
（五）河道采砂业务收入与财政收入
采砂权出让价款一般纳入财政管理，这通常是企业有偿获取采砂业务时一次性向政府缴纳；但企业销售砂石产生的收入，有时也需要上缴财政，这种安排主要针对政府统一经营管理河道砂石情况，以湖南省为代表，具体如下。
根据2021年11月印发的《湖南省河道砂石资源有偿使用收入管理办法》，县级人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源依法实行统一开采管理，实施统一开采的河道砂石开采单位，应根据采砂许可和砂石开采情况，将河道砂石销售额（不含增值税）的60%作为河道砂石资源有偿使用收入上缴财政，剩余40%的部分按会计核算方式计算企业收入、核算成本、缴纳税金。河道砂石资源有偿使用收入分成比例如下，省管河道：按省、市州、县市区1︰2︰7的比例分成；市州管河道：按市州、县市区3︰7的比例分成。县市区管河道：河道砂石资源有偿使用收入全部留县市区。河道砂石资源有偿使用收入纳入一般公共预算管理，列“政府收支分类科目”第103类“非税收入”中的“1030799其他国有资源（资产）有偿使用收入”。该规定有效期至2026年11月25日。
另外，根据《吉安市人民政府关于进一步加强河道砂石资源管理的实施意见》（吉府发〔2018〕11号），赣江吉安段河道采砂权不再进行招标拍卖，砂石资源由政府统一经营管理；沿赣江各县（区）政府需组建具有独立法人资格的国有砂石公司，由市水利局直接对其进行采砂许可。公司设立财政专户，所有销售收入进入财政专户，接受财政监管。砂石销售总收入分别上缴市水利部门财政专户20%、县水利部门财政专户10%，主要用于河道砂石资源的监督与管理、河湖的管理等。
三、发债城投公司砂石业务相关风险及关注
（一）采砂自然环境变化风险
企业面对的采砂自然环境可能会变化，例如采砂导致河水流速提高、水位上升导致实际采砂量减少，受到河道相关汛期变化影响，河道砂石可采期缩短，或砂石资源流失导致可采砂规模不及预期等，对城投公司河道砂石开采业务规模和发展造成影响。
对于采砂自然环境变化相关风险，我们需关注城投公司所在地区和流域相关水位和汛期是否异常，了解城投公司是否对相关自然环境变化有具体的应对计划。
（二）采砂社会环境变化风险
城投公司相关采砂业务需要根据相关地区采砂规划，河道采砂规划变化会直接影响采砂业务的规模和发展，例如2021年四季度起，受湖南省河道采砂规划调整影响，长沙市望城区水利投资发展集团有限公司砂石场地暂时关停，砂石经营收入大幅下降。2022年也未开展砂石经营业务。另外，当前多数省份规定采砂许可证有效期不超过一年，每年均为采砂证办理换发新证，随着环保政策趋严及环保管理力度加大，若城投公司采砂许可到期后无法续期，或政府不再指定当前城投公司承担河道砂石业务，可能存在采砂资质不可持续的风险，例如，临沂振东建设投资有限公司拥有采砂点黄沙开采经营管理权，2020年度实现黄沙开采销售收入2，828.99万元，但受主河道采沙权需要取得水利部淮河水利委员会批准方可进行开采的环保政策影响，2021年与2022年均未实现黄沙销售收入。
采砂社会环境变化风险将主要影响河道砂石业务可持续性，我们需关注城投公司所在地区和流域相关采砂规划更新、调整和变动情况，关注每年城投公司是否及时获得新的采砂许可证等情况。
（三）采砂市场环境变化风险
砂石开采权在价值评估中主要根据砂石储量、年开采量、砂石市场价格及预期变化情况、开采成本等因素确定，若企业实际开采量、砂石市场价格等大幅下滑，或砂石开采成本显著上升，将导致砂石开采权存在减值风险，对企业资产规模产生不利影响。另外砂石供给及市场价格易受政策和下游市场需求影响而发生波动，当前下游建材、房地产行业尚处政策调控期，砂石价格走势存在下滑可能，对企业砂石业务盈利产生影响。
采砂社会环境变化风险将主要影响河道砂石业务的盈利状况以及砂石开采权后续计量，我们需关注砂石在年度内的价格和供求波动，关注企业实砂石开采权每年是否发生减值以及发生减值的原因。
四、结论
综合来看，在相关法律法规方面，全国性法律法规中明确规定了“实行河道采砂许可制度”，并对长江采砂作出较为详细的规范，但尚未出台相关办法规范全国河道采砂管理，因此各地方人大和政府制定了地方性法规或地方政府规章等文件进行地方性河道采砂管理；对于河道采砂行政许可类型，多数省份规定应当申请河道采砂许可证，但也存在少数省份要求申领采砂许可证和采矿许可证；而河道采砂行政许可方式，较多省份明确规定，“河道采砂权的出让应当通过招标、拍卖、挂牌等交易方式进行”，同时许多省份在相关法律文件中规定，县级以上政府可以对河道砂石资源实行统一经营。当前地方采砂许可证大多期限为1年，且当前采砂活动是不用缴纳河道采砂管理费和长江河道采砂资源费的，但是还会有一些其他的费用，例如采砂权出让价款等。在城投公司河道砂石业务方面，当前存在河道砂石业务的城投公司大多在南方，多数城投公司获取采砂业务是政府无偿划转或特许经营，也有少部分城投公司通过有偿协议获取；城投公司河道采砂权一般计入无形资产，但摊销方式存在不同；在盈利方面，河道砂石业务并非一本万利，在一些城投公司盈利良好的情况下，同是需要关注存在城投公司由于摊销成本大等因素连年亏损；同时河道采砂业务存在自然环境变化、社会环境变化和市场环境变化等风险因素需要我们关注。
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责任编辑：赵思远
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