大公国际：园区财政体制及城投企业信用状况研究

　　摘要

　　园区是以促进产业发展为目标，通过政府干预或市场机制自发形成的特殊区位环境，实施集中管理，有一定政策支持，肩负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等重要使命，已成为我国经济发展的重要载体和经济增长的重要引擎。城投企业在政策支持下持续推进市场化转型，但承接业务及收入仍主要来源于政府，信用质量高度关联当地经济财政实力，此背景下财权独立性判断较为关键，现行体制下较多园区财权不完全独立，所属园区管委会实际可调度财力可能会有所打折，但基于园区职能定位和区域的特殊性，其未来具有较好发展前景，对当地经济和财政收入的贡献有望逐步提升。城投企业是目前债券市场的核心力量，园区城投企业作为城投企业的重要构成，在债券市场表现较为活跃。目前园区城投企业区域分布及存续债规模集中度均较高，存续债集中于江苏、浙江、陕西、湖南等省，同时，存量园区城投企业行政级别集中于地市级，整体信用水平以AA主体级别为主。

　　正文

　　近年来我国园区经济总量持续上升且在全国经济财政收入中占据重要地位，成为我国经济发展的重要载体和经济增长的重要引擎；为推进园区高质量发展，政府在财政优惠和行政事务审批权上均给予了特殊支持，使其具有很强的特殊性和独立性。

　　园区一般是指以促进产业发展为目标，通过政府干预或市场机制自发形成的特殊区位环境，实施集中管理，有一定政策支持，为区域经济发展、产业调整升级的重要空间载体形式。从1979年深圳设立第一个产业园-蛇口工业区开始，我国园区发展开始起步并大致经历了四个发展阶段，即初始发展阶段（1984~1991）、加速发展阶段（1992~2002）、稳定发展阶段（2003~2008）和升级发展阶段（2009~至今）。我国园区分类方法多种多样，从级别看，可将园区主要分为国家级和省级两类；从功能定位看，可分为国家级高新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境经济合作区等类型；从管理模式看，可分为政府主导型、企业主导型和政企混合型三大类，以政府主导型为主；从财政结算体制看，可分为有独立财权园区和无独立财权园区两大类。但总体而言，园区一般会享有与所在地其他区域不同的土地、财政、税收、产业等特殊政策，在管理上也具有很强的独立性。

　　作为产业聚集的载体，园区既是区域经济发展、产业调整升级的空间承载形式，又是地区社会经济发展水平的衡量标志，肩负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等重要使命，已成为我国经济增长的重要引擎。根据商务部所统计的全国230家国家级经开区数据，2022年国家级经开区生产总值15万亿元，同比增长8.7%，占同期国内生产总值的12.4%；由于留抵退税相关政策影响，国家级经开区财政收入2.5万亿元，同比下降3.3%，其中，税收收入2.3万亿元，同比下降0.8%，约占全国同期税收收入的13.8%，在全国财政收入中起到重要作用。与此同时，国家级高新区对经济的贡献也持续提升，成为支撑引领高质量发展的重要力量。截至目前，我国共有国家高新区178个，2022年国家高新区实现生产总值17.3万亿元，创造了全国14.3%的GDP，贡献了全国13.6%的税收；2023年前三季度，国家高新区生产总值达到12.33万亿元，同比名义增长7.11%，占全国比重的13.5%，实现营业收入37.66万亿元，同比增长4.22%。根据科技部发布的《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》，“十四五”末国家高新区数量要达到220家左右，实现东部大部分地级市和中西部重要地级市基本覆盖。

　　城投企业在政策支持下持续推进市场化转型，但承接业务及收入仍主要来源于政府，信用质量高度关联当地经济财政实力，此背景下财权独立性判断较为关键，现行体制下较多园区财权不完全独立，所属园区管委会实际可调度财力可能会有打折，但基于园区职能定位及区域的特殊性，其对当地经济和财政收入的贡献有望逐步提升。

　　城投企业设立初始目的一般是代表政府进行基础设施和公用事业的投资和运营，股权结构、业务和财务往往与地方政府关联紧密，近年来在政策支持下城投企业掀起了市场化转型的热潮使得具有一定造血功能，但城投企业承接项目仍基本是由政府委托，项目收入主要来源于相关政府部门，普遍具有企业信用与地方政府信用高度捆绑的特点。基于此，在考察城投企业信用质量时，除关注外部环境、企业自身运营状态外，可获取的外部支持及当地政府经济财政实力评价尤为重要。

　　从城投企业上述信用风险特征来看，园区城投企业信用质量高度关联当地经济财政实力，此背景下财权独立性判断较为关键，但现行体制下较多园区财权不完全独立，使得园区管委会实际可调度财力可能会有所打折。对于有独立财权的园区，管委会对财政收支具备较高的话语权。反之，税收返还比例取决于上级政府的统筹安排，财政自由度相对较弱。但政府性基金收入分配机制与园区的财政独立性无直接关系。从理论及实际业务讲，某个园区有无独立财权可根据其是否设立财政金库来进行判断，具体可以通过税收结算体制来简化识别，即若采用分税制，则认为有独立财权；若税收先全额上缴，之后上级政府再以转移收入的形式返还，则认为无独立财权。例如，2021年丽水经开区出台了《丽水市本级开发区（园区）财政管理体制方案》要求：设立开发区国库，区域内建立相对独立的财政管理体制；财政体制采取“统一征收、分区结算、开发单列、自求平衡”。

　　经过多年发展和改革，国家级园区在政策支持下获得较高的自主权，部分国家级园区设立了一级财政，也具有了相对独立财权，但省级及以下园区多无独立财权，财政收入由上级政府统一调配，其产生的税收收入先全额上缴至上级政府或所在地政府，上级政府再以转移性收入形式返还其中一定比例。

　　对于有独立财权园区，以国家级园区为例，国家级园区在起步阶段，一般只有一个核心功能区，随着逐步发展成熟，功能区逐步增加，形成“一区多园”局面。根据子园区的财政分配机制、园区与其他行政区划的关系，主要可细分为四种财政结算体制。（1）子园区均无独立财权。国家级园区有独立财权，子园区无独立财权，此种类型占多数，此种模式之下园区为统一整体，各子园区收入均归属园区管委会，由管委会与上级政府结算。（2）子园区部分财政收入不可用。在实际操作中，部分园区财权由管委会整体统计，子园区无独立财权，但存在管委会无法调度支配资源区部分财政收入的情况，该部分收入一般归子园区所在地政府，导致公开渠道披露的财力口径与管委会实际可调度的财力存在差异，此类情况通常难以发现，容易高估园区财政实力。（3）子园区均有独立财权。若国家级园区下属各子园区均有相对独立的财权，则子园区按照相关政策，上缴一定比例收入至一级园区管委会，一级园区管委会行使归口管理权力，与上级政府进行结算，但实际各子园区财力单独使用。（4）园区包含其他行政区划或与其他行政区划重合。一般而言，园区会处在某个行政区或横跨多个行政区，但也有园区地理位置与某个行政区划完全重合的情况，如青岛西海岸新区、苏州高新区（虎丘区），此种情况下园区具备完全的行政区属性，区园合一，财政自主性更强。

　　此外，2020年10月1日正式实施的《中华人民共和国预算法实施条例》第二条明确提到，县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算，此条规定对园区发展影响深远。一般而言，产业园区管理通过设立的园区管委会实现，因此也使其相对具有独立财政，地级市设立的园区为副市级单位，属于县级以上政府，从而符合上述条例。条例实施后，园区财政权限独立性有可能被压缩，但基于园区的特殊定位、管理机制灵活性、享有政策优越性等特点，园区对当地经济和财政收入的贡献有望逐步提升，并成为地方财政收入的主力。

　　园区城投企业区域分布及存续债规模集中度较高，存续债集中于江苏、浙江、陕西、湖南等省，存量园区城投企业行政级别集中于地市级，整体信用水平以AA主体级别为主。

　　根据Wind数据，截至2023年12月14日，全国高新区和经开区具有存续债的城投企业共271个，存续债规模1.46万亿元，占整体存量城投债的12%，分区域看，共有27个地区下辖的高新区或经开区有存量城投债，其中江苏作为存量城投债大省，其园区城投债规模也居首位。此外，园区城投债区域集中度很高，江苏、浙江、陕西、湖南、四川五省存续园区城投债规模占比达到65%。从园区城投企业行政级别看（wind分类），地市级园区城投企业占据主导地位，其中，国家新区类43个，存续债2，803亿元；省级开发区20个，存续债1，040亿元；地市级开发区160个，存续债7，742亿元；区县级开发区48个，存续债3，009亿元。

　　从信用水平看，园区城投企业整体信用以AA主体级别为主，其中AAA主体评级20个，占比7.38%，其中江苏4个，上海4个，浙江、四川、陕西各2个，北京、重庆、天津、辽宁、湖南、湖北各1个；AA+主体评级73个，占比26.94%；AA主体级别最多为164个，占比60.52%；AA-及以下主体级别5个，无主体级别9个，占比3.32%。

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　　(本文作者介绍：大公国际作为中国国新控股子公司，成立于1994年，拥有独创的评级方法和评级技术，科研成果丰富。)