“住房不炒”自2016年中央经济工作会议首次提出后一直是房地产调控工作的根本定位。2021年之前的土地出让制度为常态化供地，一年内多次少量零散供地，在这种模式下一些地区采用“先次后好”的顺序供地，逐步抬高地价，从而增加土地出让金总收入，土地财政依赖程度愈发提高。同时部分企业在土地拍卖过程中联合围标压低地价，其根源在于开发商意图控制成本、提高利润。为便于信息公开及更加透明化，通过集中公开的土地出让流程可使土拍市场更加公平、公正，从而引导土地供需关系更加合理。“两集中”政策成为自2020年“三道红线+两道红线”等针对房地产行业的金融管控措施实施之后土地市场调控的又一重要举措。今年7月召开的中共中央政治局会议指出“要适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”。面对新的供求关系形势，下半年以来房地产相关政策相应调整，包括放松限购政策、鼓励“三大工程”建设、支持房企合理融资、放松土拍规则等。本文聚焦土地市场变化，重点分析“两集中”政策出台对土地市场的影响、“两集中”政策下土地市场主要特征以及“两集中”政策的未来发展趋势等。
随着供求关系发生变化，“两集中”政策被不断调整优化，起到了平抑土地市场热度、稳定土地市场预期的作用。
2021年2月，自然资源部要求22个试点城市实施住宅用地“两集中”政策，即集中发布出让公告、集中组织出让活动，且2021年发布住宅用地公告不能超过3次，同时要求试点城市单列租赁住房用地占比一般不低于10%。自实施“两集中”政策之后，供地频率明显降低，土地出让集中度显著提升。2022年，随着供求关系发生变化，大部分试点城市根据市场情况调整供地批次，从集中供地次数来看，根据中指云数据库数据，武汉共开展6批次集中供地，为当年试点城市中开展集中供地批次数最多的城市，另有南京、无锡、苏州、北京和杭州等17个试点城市共开展4批次或5批次集中供地。2023年2月，自然资源部印发《关于进一步规范住宅用地供应信息公开工作的通知》，要求建立拟出让地块清单公布制度，市、县自然资源主管部门要根据年度供地计划，分批次公开未来一定时间段内拟出让地块的详细清单，包括拟出让地块的具体位置、面积、用途、主要规划条件、供应方式等；每次公开详细清单对应的拟出让时间段原则上不少于3个月，给市场主体充足的时间预期预判；在公开的拟出让时间段内可以一次或多次发布出让公告，有序组织出让，并在公开的拟出让时间段内全部推出，推出后未成交的地块，应统筹纳入后续的详细清单。随着优化政策的出台，2023年22个试点城市集中供地批次同比有所增加，根据中指云数据库数据，截至2023年10月末，杭州共开展10批次集中供地，推出土地供给87宗，成交土地86宗，为22家试点城市中开展集中供地批次最多的城市；另外，南京、苏州和无锡3个试点城市紧随其后共开展7批次集中供地，上海、宁波和合肥3个试点城市共开展3个批次及以上集中供地。
“两集中”政策持续调整优化，有利于平抑土地市场热度，稳定土地市场预期。从数据看，2021年，土地出让金于5月抵达峰值5，864.91亿元后明显下滑并存在较大波动；2022年，自1月持续上涨但基本保持在2500亿元左右波动；2023年土地出让金相较2022年整体有所减少，出让金额维持在1500~2500区间波动，10月抵达峰值2，272.46亿元。
“两集中”政策下，住宅用地为集中供地主要成交土地类型，且占比持续上升；22个试点城市土地流拍率存在波动，杭州土地流拍率相对稳定；城投企业拿地金额比重明显增加且以底价拿地的城投数量有所上升。
“两集中”政策下，22个试点城市的土地市场呈现出一些特点，下面从土地类型、土地流拍率、土地溢价率和拿地企业性质四个方面进行分析。
从土地类型看，根据中指云数据库数据，22个试点城市集中供地中住宅用地成交土地宗数所占比重最大，均超过50%，其中2022年住宅用地比重同比增加4.55%，2023年1~10月住宅用地所占比重则为76.83%。商业/办公用地、工业用地和其他用地所占比重较小，变化较小。综合用地（含住宅）所占比重有所减少，其中2022年同比减少3.46%，2023年1~10月综合用地（含住宅）所占比重仅为16.28%。
从土地流拍率看，根据中指云数据库数据，2021~2022年22个试点城市土地流拍率存在波动，其中广州、合肥、成都、厦门、长春、长沙和杭州7个城市土地流拍率有所下降，济南、天津、福州、青岛、武汉、深圳、南京、北京和郑州9个城市土地流拍率有所上升。2021年广州土地流拍率最高为30.97%，随后连续下滑，2023年1~10月流拍率降至12%。厦门流拍率变化较大，2021年流拍率为23.33%，2022年同比下滑16.43个百分点降至6.90%。杭州土地流拍率2021年和2022年分别为1.89%和0.76%，始终处于低位。
从土地溢价率看，根据中指云数据库数据，2022年22个试点城市中20个城市土地平均溢价率同比有所下降，仅有青岛和北京的土地平均溢价率有所上升。2023年1~10月，合肥在22个试点城市中土地平均溢价率最高为12.14%，济南、长春、郑州3个城市土地平均溢价率为0。综合来看，2023年1~10月，22个试点城市平均溢价率有所上升，同比增加2.90个百分点。
从企业性质来看，根据中指云数据库数据，2021~2022年，在22个试点城市中城投企业在各类型企业中拿地金额占比明显增加。其中，2021年民营企业拿地金额所占比重最大为37.93%；2022民营企业拿地金额所占比重大幅减少，同比减少24.42%，城投企业拿地金额所占比重最大为37.58%；2023年1~10月城投企业为除中央国有企业外拿地金额占比最多的企业。从城投企业溢价率来看，2021年77.70%的城投企业溢价率为0，2022年则扩大至79.68%。
面对房地产市场供求关系新形势，需求端、投资端、融资端调控政策频出；“两集中”政策继续放松，预计土地限价取消不会带来地价大涨的风险。
7月24日召开的中共中央政治局会议对房地产市场形势作出了供求关系已发生重大变化的重要判断，要求适时调整优化房地产政策。需求端，8月25日，住房城乡建设部、中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于优化个人住房贷款中住房套数认定标准的通知》，推动落实购买首套房贷款“认房不认贷”政策措施。8月31日，中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于调整优化差别化住房信贷政策的通知》和《关于降低存量首套住房贷款利率有关事项的通知》，更好满足刚性和改善性住房需求以及调整优化资产负债的诉求。投资端，今年4月和7月召开的中共中央政治局会议、10月召开的中央金融工作会议均提出要开展保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设，成为未来房地产市场的新发展方向。融资端，11月17日，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会联合召开金融机构座谈会，强调要平等满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，对正常经营的房地产企业做到不惜贷、抽贷、断贷，并鼓励发债融资和股权融资。
针对土地市场，受房地产市场供求关系变化等因素影响，“两集中”政策继续放松，正在转向“少量多次”的常态化集中供地。此外，9月底自然资源部给各省市自然资源主管部门下发文件，建议取消土地拍卖中的地价限制、建议取消远郊区容积率1.0限制等。截至10月31日，22个试点城市中已有19个城市发布土地出让公告，其中16个城市已经不再设地块竞价上限，并已经有4个城市取消地价限制后成功拍出土地。整体来看，土地限价取消有望建立商品房良性竞争机制，引导品质与价格相匹配，助力商品房加速回归商品属性；土地限价取消也有助于地方政府增加收入、改善财政状况；同时，根据现有房地产行业形势，土地限价取消预计不会带来地价大涨的风险。
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