全国两会前瞻：来自地方两会的视角

2022年02月28日14:02

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家高瑞东

　　2022年3月4日至3月5日，全国两会即将召开，通过系统分析地方两会政府工作报告，我们提出了全国两会可能设定的经济增速、投资、消费、就业等核心指标，展望了宏观调控基调和重点任务方向。

　　GDP目标：“5%-5.5%”，5%体现底线思维，5.5%提振预期。经济承压时，两会对于经济目标多为“以上”或区间提法。我们预计，两会经济目标为区间提法“5%-5.5%”。一方面，5%体现底线思维，给不可预测的外生冲击留出空间；另一方面，5.5%提振实体经济对经济增长的信心。参考地方两会，2022年各地GDP增速目标合计较2021年回落0.7个百分点，照此估算，全国目标大概率从6%回落到5.3%左右。此外，今年面临较大就业压力，“5.5%”的高水平目标也是解决就业压力的内在要求。

　　财政：赤字率难以上调，新增3.5万亿元专项债。2021年中央经济工作会议重申财政“可持续”，预计赤字率不会进一步上调，可能落于3.0%至3.2%；预计新增专项债额度在3.5万亿元左右，全年实际可使用资金不低于4.9万亿元。在中央和地方一系列加快重大项目及有效投资落地的政策部署下，全年基建投资增速有望达6%，上半年或达10%。

　　就业：各地安排新增目标高于往年。2022年，29个省市合计安排新增城镇就业人数达1615.5万人。提出就业目标的省市数量和各地就业目标总额均高于2021年和2020年。预计今年全国两会部署新增就业不低于1100万人。

　　通胀：地方目标普遍为3%，料与全国持平。全年来看，通胀将维持温和水平。

　　全国两会首要工作任务：保持经济运行在合理区间。观察近年两会，经济承压时，两会首要目标聚焦于稳经济（如2016年、2019年、2020年）；经济稳中向好时，两会首要目标侧重于经济发展质量（2017年、2018年）。2022年经济面临三重压力，全国两会首要目标大概率将聚焦于“经济运行在合理区间”。从地方两会安排来看，14个省市两会首要发展任务是“稳增长”，7个省市提出高质量发展，北上广等6个省市则提出区域协调发展。

　　宏观调控：逆周期有效结合跨周期。中央经济工作会议提出“跨周期和逆周期要有机结合”，今年将体现在：一是，财政政策体现在赤字率和专项债规模不再进一步扩张，但发力节奏前置，拉动需求和预期尽快回暖。二是，货币政策体现“以我为主”。2020年二季度我国货币政策就开始向常态化回归，预留了政策空间；今年我们有定力不受到外部货币政策转向的扰动，货币存在进一步宽松的空间。

　　调控抓手：投资为主，消费为辅。从地方两会针对稳增长的部署来看，优先在投资领域发力。一是，各地固投加权增速目标较上年上调0.1个百分点，社零增速目标则下调0.2个百分点。二是，各地在固投领域的工作部署往往明确到重大项目和资金规模，对于消费的部署则目标模糊，较少涉及实际举措。

　　“稳增长”兼顾经济“高质量发展”。第一，新基建领域，预计全国两会将进一步部署信息基础设施建设，纵深推进制造业数字化转型。第二，科技创新方面，预计将侧重于关键技术研发、创新主体扶持等方面；第三，能耗双控和碳中和方面，预计将侧重于全国一盘棋部署，政策推出更有序。第四，在新消费领域方面，新能源汽车、绿色家电建材等是地方部署的主要发力方向。近期国家发改委也提出要“全面促进重点领域消费绿色转型”，预计全国两会也会有所安排。

　　一、核心指标前瞻——GDP、就业与赤字

　　1.1、GDP目标：区间提法“5%-5.5%”，5%体现底线思维，5.5%提振信心

　　我们在1月23日发布的报告《从地方两会看稳增长的决心和主抓手》就提到，参考地方两会经济目标，预计全国GDP目标大概率会落于5%到5.5%区间内，而非5%左右。在结合全国两会历史表述、经济形势、就业压力等多方面综合考虑后，我们预计全国两会大概率采用区间提法“5%-5.5%”：

　　第一，5%体现了底线思维，5.5%为提振信心。回顾过往，在经济存在较大下行压力的时候，全国两会对于经济增速目标的提法多为“以上”或区间提法，比如2021年提出“6%以上”，2019年提出“6%-6.5%”，2016年提出“6.5%-7%”，给经济增长一定的腾挪空间。所以我们预计，今年大概率会采用2019年和2016年的区间提法，目标落于5%至5.5%。一方面，5%体现底线思维，给不可预测的外生冲击留出空间；另一方面，5.5%为提振信心，表明中央进行逆周期对冲的高水平目标，提振市场对经济增长的信心。

　　第二，地方GDP增速目标共计回落0.7个百分点，照此估算，全国目标可能从6%回落到5.3%左右。从地方两会来看，31个省市GDP增速目标加权合计6.1%，2021年则为6.8%（权重为各地GDP占比）。这意味着地方政府对于GDP增速的加权变化为负0.7个百分点。去年全国经济增速目标是6%，照此估算，对应今年目标回落到5.3%左右。此外，根据历史表现，上海、北京两地经济增速与全国目标差异较小，能够成为较好的指引。2022年上海经济增速目标为5.5%，北京为5%，分别自2021年回落了0.5和1个百分点。

　　第三，今年面临了较大的就业压力，5%的经济增速压力较大；即使增速达到5.5%，就业依然有压力。据教育部预计，2022年应届毕业生人数约为1076万人，假设高校毕业生基本解决就业，非高校毕业新增就业人员等同于2020年，则为了保持就业率稳定，2022年新增城镇就业约为1388万人。假如GDP增速达到5.5%，1个百分点的GDP增速拉动的新增就业约为252万人，也会对经济吸纳就业能力提出较大的挑战。如果经济增速回落到5%，则1个百分点的GDP增速拉动新增就业约为278万人。所以，“5.5%”的上限增速目标也是解决就业的恳切要求。

　　1.2、财政：赤字率落于3.0%-3.2%，新增3.5万亿元专项债

　　中央经济工作会议已经对2022年财政政策做整体定调，更注重“精准、可持续”。2021年12月的中央经济会议提出，“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，要保证财政支出强度，加快支出进度。实施新的减税降费政策，强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度，适度超前开展基础设施投资。坚决遏制新增地方政府隐性债务”。

　　我们认为，财政的“可持续”体现在两个方面：

　　第一，预计赤字率不会进一步上调，可能落于3.0%至3.2%。

　　财政“可持续”的表述首次出现在2020年中央经济工作会议，2021年继续重申。从2021年财政预算报告中可以看出，“可持续”的含义有四点，包括合理安排赤字率、保持适度支出强度、科学安排地方政府专项债券规模、积极防范地方政府债务风险。2021年，随着经济从疫后逐步修复，赤字率从2020年的3.6%下调至3.2%，新增专项债规模从3.75万亿元下调至3.65万亿元，抗疫特别国债不再发行。

　　映射到2022年，考虑到中央经济工作会议再次重申“可持续”，我们认为赤字率难有上行，为今后可能的风险预留政策空间。

　　第二，考虑到2021年财政资金有“余粮”，预计2022年新增专项债额度安排在3.5万亿元左右，全年实际可使用资金不低于4.9万亿元。

　　一方面，2021年四季度未使用及未发行的专项债资金达到1.4万亿元，将留至2022年使用；另一方面，财政呈现超收节支状态，一般公共预算超收近5000亿元，也将用于补充预算稳定调节基金。整体来看，今年实际可使用的专项债资金不低于4.9万亿元。（详见我们于2022年2月10日发布的报告《从重大项目看地方稳增长的力度和方向》）。

　　基建的逻辑已经发生了重大变化。2018年之后，随着地方隐性债务监管加强，基建投资增速中枢系统性回落。2022年在遇到经济三重压力下，基建投资在逆周期对冲中的重要性再次回升。2022年1月10日，国常会全面吹响了基建进攻的号角，从简化后续、改革项目审批等多个方面推动重大项目尽快落地见效，尽快形成实物工作量。同时，在项目储备、资金和土地要素保障等方面，中央和地方也在进行一系列机制改革，有望推动重大项目早落地、早见效。

　　按照新增3.5万亿元的专项债规模测算，我们预计年内基建增速大概为6%，上半年或达10%。考虑到当前财政稳增长的紧迫性加强，财政支出发力靠前、提前下达专项债加快发行，上半年财政发力将更为明显，2022年上半年基建投资增速有望达10%（详见我们于2022年1月11日发布的报告《从国常会吹响基建集结号：抓紧发债、简化手续、尽快开工》）。

　　1.3、就业：各地安排新增目标高于往年

　　今年29个省市提出明确的新增就业目标，力度高于往年。2022年，有29个省市在政府工作报告中提出了明确的城镇就业人数目标，合计安排新增城镇就业人数达1615.5万人。明确就业目标的省份数量，较2021年（28个省市，合计1508万人）和2020年（27个省市，合计1473万人）进一步提升。考虑到今年高校毕业生数量将突破历史新高，达到1076万人，我们预计今年全国两会新增就业目标大概率不低于1100万人。

　　各地也突出了针对于灵活就业和重点人群的就业帮扶，预计全国两会也会进一步做具体部署。对于高校毕业生、农民工等重点群体的支持，以及对于灵活就业和劳动保障的推进，也是各地关注的焦点。如辽宁提出“加大对退役军人、农民工、残疾人和城镇困难人员就业帮扶力度，确保零就业家庭动态清零”；河北提出“完成职业技能培训54万人次”，山西提出“全面取消灵活就业人员在就业地参加社会保险的户籍限制”。

　　1.4、通胀：地方目标普遍为3%，料与全国持平

　　预计全国两会提出的通胀目标为3%。从今年的地方两会来看，各地提出通胀目标普遍在3%。我们预计各地提出的目标与全国两会目标会持平，均在3%。观察2022年1月的通胀数据，CPI环比上涨的势头弱于季节性，表明终端需求的涨价效应依然较弱。PPI同比也将在高基数和国内保供稳价政策发挥效用下，进入回落区间。

　　二、首要任务：保持经济运行在合理区间

　　经济承压下，预计两会首要任务将聚焦于“保持经济运行在合理区间”，护航党的二十大顺利召开。观察近年全国两会，在经济增速存在较大下行压力时，两会首要目标便聚焦于稳经济（比如2016年、2019年、2020年）；经济增速存在潜在下滑压力时，首要目标依然集中于稳经济、但弱化逆周期对冲力度（2021年）；经济稳中向好时，首要目标则侧重于经济发展质量和改革（2017年、2018年）。2021年下半年，经济增速下行压力逐步显现，2021年中央经济工作会议更是提出经济面临三重压力。因此我们认为，2022年全国两会的首要目标也聚焦于“经济运行在合理区间”。

　　从地方两会安排来看，各地首要发展任务聚焦于稳增长、高质量发展和区域协调（排名分先后）。14个省市两会首要发展任务是保持经济平稳健康发展；7个省市则提出了高质量发展，北上广等6个省市则提出区域协调发展。广西、黑龙江两地提出乡村振兴，云南、陕西两地提出疫情防控。

　　实际上自2021年12月以来，在政治局会议和经济工作会议的部署下，经济工作已经全面转向了“稳增长”。四季度以来，一系列稳增长政策已经开始发力见效，包括10月房地产信贷政策及时纠偏，11月24日国常会布置年内专项债完成发行，12月初央行全面降准。12月的政治局会议和中央经济工作会议，更是着重的强调了要“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定，迎接党的二十大胜利召开”。2022年2月25日政治局会议也指出，今年工作要坚持稳字当头、稳中求进，要加大宏观政策实施力度，稳定经济大盘。

　　我们认为2021年底的政策转向，是近年以来，第三次较大规模的宏观经济调控“大转向”的时点。

　　第一次转向：在中美贸易摩擦持续升级的背景下，2018年10月31日政治局会议强调要做好“六稳”工作，并且删去了货币政策“管住总闸门”的表述。该次政策转向，也奠定了2019年两会按照底线思维，提出了经济增速区间目标。

　　第二次转向：在疫情冲击下，2020年3月27日政治局会议，强调要“抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施”，并且在赤字率、特别国债、专项债规模、贷款市场利率都进行了一系列部署。2020年5月召开的全国两会，也没有提出经济增速的具体目标。

　　第三次转向：经济面临三重压力叠加二十大即将召开，2021年12月政治局会议再提“六稳”、“六保”，中央经济工作会议重提“逆周期调控”。2022年3月即将召开的全国两会，我们预计也会延续“保持经济运行在合理区间”的定调。

　　三、宏观调控：逆周期为主，兼顾跨周期

　　3.1、逆周期与跨周期：有效结合，灵活调整

　　2019年，“逆周期”的表述就退出了政治局会议和中央经济工作会议，取而代之的是“跨周期”。可以看出，在更趋严峻复杂的外部形势下，中央对于宏观调控的思虑深远。2021年底中央经济工作会议虽然重提“逆周期”，但提法是“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。这也就意味着我们在期待短期的政策逆周期对冲时，也要在兼顾长期视角下的“跨周期”。

　　在长周期的“跨周期”视角下，如何理解2022年的“逆周期”调控？

　　一是，财政政策体现在赤字率和专项债规模不再进一步扩张，但发力节奏前置，尽快见效。2022年1月10日国常会强调要“力争在一季度形成更多实物工作量”，1月18日上海表示争取上半年完成年内专项债发行，2月5日国家发改委再次强调要“适度超前开展基础设施投资，力争在一季度形成更多实物工作量”。经济面临了三重下行压力下，今年的财政政策支出整体前置，专项债尽快发行、尽快见效，进而拉动需求和预期的回暖。但是，财政对冲的整体规模不再进一步扩张，为未来留出空间，体现“可持续性”。

　　二是，货币政策体现在“以我为主”，在美联储货币政策转向的背景下，我们依然存在进一步宽松的空间。2020年二季度，中国经济率先恢复，货币政策就开始向常态化回归，M2增速自7月开始小幅稳步回落，预留了政策空间。2021年7月、12月和2022年1月面对经济增速下行压力，即使美联储货币政策已经开始转向，央行依然执行降息降准，体现了货币政策“以我为主”。

　　向前看，货币政策依然存在进一步宽松的空间。向前看，如果后续信贷出现疲弱迹象，或者商业银行信贷投放出现压力，不排除人民银行仍有降息操作。同时，今年政府债券净融资额或高达7.56万亿元，考虑到整体发行节奏或将前置，将对银行间市场流动性形成一定冲击。为配合政府债券发行和创造较为宽松的融资环境，人民银行有望再次适时降准以维护银行间流动性稳定。

　　3.2、本轮逆周期抓手：以投资为主，消费为辅

　　从地方两会针对稳增长的整体部署方向来看，发力抓手主要集中于投资领域。一是，从各地公布的具体目标数值来看，固投加权增速目标较上年上调0.1个百分点，而社零加权增速目标则较上年下调了0.2个百分点。二是，地方在投资领域的部署和目标较为明确，在消费领域则较为模糊。从各地详细部署来看，固投领域的工作部署往往明确到重大项目和资金规模，对于消费的部署则目标模糊，较少涉及发放消费券、增加公共消费等实际举措。

　　这也跟政策的特点有关。投资则具备见效快的特征，资金到位、项目开工后可以迅速对经济和就业带来拉动。预计全国两会也将在兼顾稳定和扩大内需的基础上，对扩大有效投资的领域和节奏做出更明确的部署。

　　四、“稳增长”兼顾经济“高质量发展”

　　在地方两会的首要发展任务中，高质量发展是仅次于稳增长之后的发展任务。在今年的全国两会文件中，预计围绕着高质量发展的系列部署也将成为重中之重。我们选取了四个重点领域，通过梳理地方两会的部署，以对全国两会内容做出前瞻。

　　4.1、新基建：以信息基础设施建设带领产业升级

　　各地两会对于新基建的部署，充分体现了对信息基础网络、工业互联网平台等领域的重视。一方面，各地进一步部署5G基站、数据中心等数字信息基础设施建设，如山西等13个省市计划在2022年新建5G基站共计26.5万个；另一方面，各地也加大了对工业互联网等平台的推进力度，希望通过数字化改造、纵深推进制造业数字化转型。

　　我们预计全国两会将进一步强调和部署数字经济的发展及布局。近期，数字经济整体布局也在加快推进，2022年2月18日，国家发改委等部门发布《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》中，明确提出实施“东数西算”工程，加快长三角、京津冀、粤港澳大湾区等8个国家级数据中心枢纽节点建设。

　　4.2、创新立国不动摇：技术研发、主体扶持、平台建设

　　在科技创新方面，各地两会针对关键技术研发、创新主体扶持、创新平台构建、创新人才培育等方面，做出了明确部署，如江苏提出统筹抓好180项关键核心技术研发和重大科技成果转化项目，部署推进100项重点基础研究项目，着力突破“卡脖子”环节；湖北提出要实施高端芯片、北斗导航、人工智能等一批攻关任务；广西提出要实施科技创新重大项目110项以上，突破重大技术70项。

　　在全球发达经济体进行新一轮工业革命核心技术布局的大背景下，抓住产业升级机遇，突破“卡脖子”核心技术攻关，是把握未来发展主动权的关键。2021年中央经济工作会议中也已明确指出“强化国家战略科技力量，发挥好国家实验室作用，重组全国重点实验室，推进科研院所改革。强化企业创新主体地位，深化产学研结合。完善优化科技创新生态，形成扎实的科研作风。”我们预计，全国两会也将进一步针对科技创新和产业升级进行强调和部署。

　　4.3、能耗双控和“双碳”：不毕其功于一役，政策更有序

　　中央经济工作会议定调后，观察地方两会对于双碳工作的部署，更倾向于统筹短期和长期，统筹转型和增长。一方面，就具体的能耗指标而言，相较2021年，给出具体下降比例目标的省份数量明显减少，而多转为“完成国家下达任务”或“在十四五规划期内统筹考核”。另一方面，在保证煤炭等传统能源供给和高效利用，推动新能源占比稳步提升等方面，各省也都提出了明确的部署和目标，如河北提出“强化煤炭清洁高效利用，积极发展风电、光电、氢能，新增可再生能源装机800万千瓦”；安徽提出“推动煤炭清洁高效利用和减量替代，新增可再生能源发电装机350万千瓦以上。”

　　我们预计，全国两会也将对能耗双控和碳中和提出明确的指导意见。近期，对于能耗双控的具体实施方案也在逐步落实，如2022年2月11日，国家发改委等部门发布的《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》中，就对17个高能耗行业的改造升级提出了更详细的实施方案。

　　4.4、新消费领域：新能源汽车、智能家具和绿色建材

　　从地方两会部署来看，绿色消费是扩大内需的重要发力方向。新能源汽车、绿色智能家电、绿色建材频频出现在各地两会文件中，是地方扩大消费潜力、培育消费热点的主要消费品类。从具体的政策部署来看，除了开展促销活动、优化消费环境之外，例如内蒙古、辽宁、江西、广西、云南等地都明确提出，要开展相关绿色消费产品下乡活动。

　　我们预计，全国两会将围绕促进绿色产品消费和构建绿色消费体系等方面展开部署。近期，关于绿色消费的部署也在稳步推进，如2022年1月18日，国家发改委等部门发布《促进绿色消费实施方案》，提出“全面促进重点领域消费绿色转型，强化绿色消费科技和服务支撑，建立健全绿色消费制度保障体系，完善绿色消费激励约束政策”等四大方面任务。