2022年2月15日
2021年我国宏观经济持续复苏，积极的财政政策提质增效，财政支出向重点领域倾斜，非刚性支出持续压减，同时叠加地方政府债上一年快速扩容后政策效应持续释放，2021年在政策部署回归常态后稳杠杆和防风险诉求增加，地方政府债的发行管控呈现出新增额度首次回落、发行节奏相对后置、各月规模相对均衡、资金的功能与效用强化、后续管理不断规范的五大特征。2022年，我国宏观经济形势依然严峻复杂，对财政政策发挥跨周期调节、托底经济增长作用的实际需求较强，我们预计2022年地方政府债将延续稳增长趋势，再融资债将进一步提升。发行进度方面，为确保地方政府债能够尽早形成实物工作量、切实发挥对投资的拉动作用，2022年发行节奏将重回前置模式，尽量提前完成发行任务。
从2022年1月的发行情况来看，地方政府债发行近七千亿元，呈现出扩张趋势。1月，我国债券市场共发行地方政府债159只，环比增长72.83%，同比增长287.80%；募集资金6，988.57亿元，环比增长119.84%，同比增长92.88%；净融资6，700.80亿元，环比增长134.07%，同比增长86.50%。1月地方政府债环比、同比均显著增长主要是由于今年发行进度前置，财政部已提前下达部分额度，地方政府债提前发行所致。2021年12月，财政部在国新办吹风会上透露，已提前下达了14，600亿元的专项债额度。2022年2月14日，财政部官网披露，经人大常务委员会授权和国务院同意，财政部提前下达2022年新增地方政府债务限额17，880亿元，其中，一般债务限额3，280亿元，专项债务限额14，600亿元。
从资金用途看，2022年1月所发行的地方政府债以新增专项债为主。1月，地方政府债中有148只为新增地方政府债，募集资金达5，837.02亿元，其中包括18只新增一般债和130只新增专项债，分别募集资金993.26亿元和4，843.76亿元；11只为再融资债，募集资金1，151.55亿元，其中包括5只再融资一般债和6只再融资专项债，分别募集资金230.80亿元和920.75亿元。在资金投向上，新增一般债的资金用途主要集中于交通基础设施（25.93%）、社会事业（22.34%）、市政建设（21.44%）、农林水利（14.07%）和生态环保（4.58%）等领域；新增专项债主要集中于市政及产业园区基础设施（34.14%）、交通基础设施（21.78%）、社会事业（15.76%）、保障性安居工程（13.36%）、农林水利（9.10%）、生态环保（3.49%）和能源、城乡冷链物流基础设施（2.38%）等领域。
从区域分布看，2022年1月，四川发行地方政府债数量最多，广东募集资金规模最高。1月，共有24个省市自治区以及计划单列市发行了地方政府债，从发行数量来看，四川发行16只居于首位，其次分别为广东和湖南，分别发行14只和12只。从发行规模来看，广东募集资金规模最高，达1，165.59亿元，其次分别为山东和北京，分别募集资金897.02亿元和849.16亿元。青海、新疆、贵州、海南、深圳、天津、西藏、宁夏、福建、宁波、甘肃、上海暂无地方政府债发行。
从发行期限看，10年期地方政府债所占比重最高，专项债加权平均发行期限显著高于一般债。1月，地方政府专项债的规模加权平均发行期限为15.45年，发行期限主要集中于10年期至30年期，其中1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期和30年期所占比重分别为0.34%、0.87%、6.79%、9.22%、8.39%、19.45%、16.24%、18.15%和20.56%，30年期所占比重最高。一般债的规模加权平均发行期限为8.60年，发行期限主要集中于7年期至10年期，其中2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期和30年期所占比重分比为5.17%、12.30%、6.86%、29.91%、35.13%、5.24%、2.29%和3.10%，10年期所占比重最高。
从超额认购倍数看，地方政府债的市场需求仍然较高，超额认购倍数处于较高水平。分区域看，各省市自治区以及计划单列市的平均超额认购倍数介于17.33倍至31.96倍之间，其中湖北、陕西和辽宁的超额认购倍数均在30倍以上。分期限看，短期限地方政府债的市场需求较为旺盛，2年期、3年期、5年期的超额认购倍数分别为34.08倍、26.36倍和26.25倍，或由于短期限地方政府债发行规模相对较少所致。
后市来看，我们认为防范化解地方政府债务风险仍是监管重要内容，监管部门对于防止债务规模增长过快、严禁新增隐性债务的底线思维不变。1月15日，财政部副部长许宏才全球财富管理论坛上海苏河湾峰会上表示，在确定新增地方政府债务规模时，努力实现促投资和防风险的平衡，坚决防止债务过快增长，影响财政运行。截至2020年末，地方政府债务余额为25.66万亿元，在全国人大批准的限额之内；全国政府债务余额46.55万亿元，政府负债率为45.9%，低于60%的国际通用警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平，风险总体可控。
其次，2022年地方政府债将加快发行使用节奏，尽快形成实物工作量，托底经济增长。在我国经济稳增长压力较大的背景下，预计地方政府债将持续发挥拉动有效投资、扩大内需的积极作用，发行与使用节奏或明显提速，并与去年转结的债券资金发挥协同效应。1月18日，国家发展改革委国民经济综合司司长袁达在新闻发布会上表示，部分2022年专项债券额度已经提前下达地方，各地正在陆续组织发行；此外，去年发行的专项债券还有相当一部分资金结转到今年使用。袁达表示，推动这些专项债券资金尽快形成实物工作量，将对今年一季度和上半年投资增长起到重要的支撑作用，将指导地方下大力气做好专项债券项目前期工作，尽快办理各项审批手续，抓紧落实征地拆迁、市政配套等建设条件，推动新开工项目及时开工建设。与此同时，各地方政府亦开始积极部署地方政府债的发行与使用，1月18日，上海市印发《2022年上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》，提出加快政府专项债券发行和使用，确保一季度完成财政部提前下达的2022年地方政府专项债券发行工作，并按照进度及时拨付至项目单位；争取上半年完成全部地方政府专项债券发行工作。
最后，政府性债务置换或将成为下一阶段各地解决隐性债务的重要尝试。1月20日，广东省代省长王伟中在广东省第十三届人民代表大会第五次会议上作政府工作报告时宣布广东省“如期实现存量隐性债务‘清零’目标”。这标志着广东省成为全国首个实现全域无隐性债务的省级行政区，随着广东试点成功，预计2022年该模式的试点范围将进一步扩大，将有更多区域启动隐性债务置换工作。从后续影响来看，隐性债务置换能够在一定程度上降低相关区域城投企业债务规模，有利于城投企业解决历史遗留问题、摆脱债务重压和财务困境，帮助城投企业实现轻装上阵，为城投企业市场化转型提供有益条件。同时，区域隐性债务清零也意味着该区域内的城投企业剩余债务均为自有经营性债务，不再具有政府债务属性，城投企业的主体责任将进一步压实，相关企业的外部信用加持需要更加充分的证明。但另一方面，目前清零债务主要为已经纳入财政部隐性债务管理的部分，在城投企业的全部债务中所占比重相对有限，目前试点区域也主要集中于广东、上海等经济相对发达、政府偿债能力认可度较高的区域，隐性债务置换在其他区域推广后的实际效果仍有待进一步观察。
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