任泽平：如何治理大城市病、雾霾、拥堵

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 任泽平

　　当前国家之间的竞争日益表现为城市之间，特别是具有全球影响力的世界城市之间。在中国城市化快速推进的过程中，许多城市出现资源紧张、交通拥堵、环境污染等“大城市病”，严重制约城市竞争力提升，核心原因在于城市规划等治理能力不足。我们对国际代表城市的规划经验教训进行了梳理总结，为中国城市规划实践提供参考。

　　摘要

　　1．城市规划的逻辑与发展脉络。1）城市规划服务于并引导城市发展，是确定城市性质和规模、规划土地使用、协调空间布局以进行各项建设的综合部署，也是城市治理能力现代化的综合工具。城市规划主要考虑人口、经济和环境变化等因素，目的在于促进产业发展、改善城市环境、改进城市治理、提高城市运行效率。2）现代主义城市规划理论发展经历了田园城市、功能分区、标准化和功能复合四个阶段。1898年英国霍华德《明日的田园城市》提出“田园城市”理论，用卫星城建设取代城市摊大饼式扩张。1933年法国柯布西耶的《雅典宪章》构想集中现代化城市，针对当时大多数城市工业和居住混杂导致的拥堵、居住环境问题，提出居住、工作、娱乐、交通等功能分区概念。1969年英国麦克劳林提出标准化规划模型，输入变量即可导出方案，帮助城市快速建设复制。1977年国际建筑师协会《马丘比丘宪章》提出“社会文化论”，反对明确功能分区，提倡构建以人的社会活动为核心、功能复合的城市环境。

　　2．城市规划的国际经验。1）伦敦：现代城市规划和“大城市病”治理先行者。伦敦是全球最早的现代化城市，城市规划经历了规范公共卫生和建筑标准、建设卫星城、复兴内城、建设紧凑型可持续发展城市4个阶段，过程中设置绿带、建设卫星城等方案曾对世界城市规划产生深远影响。城市早期以疏解为主，通过新城运动解决中心区拥挤问题，先后规划人口2.5-8万的卫星城、20-30万的新城疏解产业和人口；后期以促平衡发展为主，规划外伦敦、内伦敦和中央活动区3个圈层，对应不同的发展策略。伦敦通过发展内城和中央活动区、工业码头用地向商服用地改造等，将衰落的工业、航运业区成功转化为金融、商业区。伦敦的工业化和人口暴增曾引发空气污染、交通拥堵等“大城市病”。为治理城市问题，在环境方面，通过外迁工厂和增加城市绿化等改善空气质量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m³之间。在交通方面，2003年起试行征收拥堵费、鼓励公共交通出行，到2012年公共交通出行量增长39.5%、汽车使用量下降5.2%，拥堵明显改善。

　　2）纽约：致力成为以市民为中心、强大公平的世界城市。纽约城市规划经历了框架布局确定、区划法案颁布、郊区化发展、再聚集、多元发展5个阶段，通过大都会区域协同发展、中心区轻工业区向商住综合开发区转变等内城复兴策略，实现从制造业城市向金融、文化产业为中心的服务型城市转变。当前纽约规划的核心是打造经济不断增长、环境可持续和公正的宜居世界城市，主要举措包括：其一，通过持续增加就业机会、完善教育医疗保障体系提高城市公平程度；2018年纽约市就业岗位达450万个、医保覆盖率达88.2%（2017年）、免费学前教育惠及7万儿童。其二，发展繁荣、有活力的社区，包括增加公园广场、文化设施、社区商业和建设步行友好街道，2015年纽约步行出行比例达38%，远高于伦敦的21%、东京都的25%。其三，加强公共交通设施建设，提升出行效率；规划2050年低碳出行比率从2015年67%提升至80%。其四，重视气候变化对城市生活的影响，发展弹性城市，包括建设海绵城市、强制推行洪水险、减少温室气体排放等。

　　3）东京：“环线+放射线”轨道网络连接的多中心城市。东京圈的城市结构规划从早期“一极集中”逐渐转向当前“多中心多核”结构，过程经历发展卫星城、建设7个副都心，拓展多中心都市圈3个阶段，通过引导工业、教育和部分商务功能向都市圈内转移，提高中心区商服用地比例，实现城市从工业中心向全球金融、贸易中心布局的转变。东京圈便捷的轨道交通网络链接起多个中心，形成了“环线+放射线”的布局，以“山手环线”为中心，向郊区放射近20条通勤线，承担东京圈旅客运输量约6成；但由于职住分离，2015年东京都昼夜人口比高达118%，局部拥堵仍然突出。1960年代东京也曾出现严重空气污染，政府通过产业转移、生产排放治理和汽车尾气治理等有效应对。

　　4）新加坡：公共交通系统为骨架的高密度可持续发展城市。新加坡人口密度达7816人/km²，居世界第3位，规划的核心是在有限土地资源下促进城市可持续发展。规划主要有3个特点：一是前瞻性、延续性强。1971年新加坡确定25个卫星镇环绕中心湾区的城市布局、公有土地制度、生态城市策略，并在此后近50年3版规划中不断优化落实。新加坡通过高附加值工业、物流、科研、商业园区的建设，CBD区和新滨海湾中心区拓展，机场港口和轨道等基础设施提升，促进从工业中心向国际金融、商业中心转变。二是以公共交通系统为骨架规划卫星镇，步行10分钟生活圈覆盖率近100%。三是高度关注经济发展与环境保护的平衡。包括重视绿地规划，城市植被覆盖率超80%；环保立法与执行严格；优化生产能耗，过去13年单位GDP能耗已降低25%。

　　5）莫斯科：从单中心、工业优先转向多中心、商业服务型城市。莫斯科城市规划经历了确定基本布局、发展多中心、改善城市环境3个阶段。1935年以建设社会主义首都为目标，确定放射状同心圆形态和工业优先的布局，北京、上海等城市早期曾受该版规划深刻影响；后转向构建多中心城市，将全市划分8个人口60-100万之间的规划区，疏解中心区非首都功能。苏联解体后莫斯科通过外迁工业、建设商服和文化科研设施实现向商业服务型城市转变，并通过大力改善城市生态、交通基础设施塑造方便市民生活的城市环境。由于莫斯科人口目标不断被突破、单中心和工业优先布局模式导致城市摊大饼式扩张、工业居住用地比例失调和交通拥堵等一系列问题。虽然莫斯科在1999、2010年规划中提出多项调整和整改措施，但治理大城市病任务依然艰巨。

　　目录

　　1  城市规划的逻辑与发展脉络

　　2  城市规划的国际经验

　　2.1 伦敦：现代规划和大城市病治理先行者

　　2.2 纽约：致力成为以市民为中心、强大公平的世界城市

　　2.3 东京：“环线+放射线”轨道网络连接的多中心城市

　　2.4 新加坡：以公共交通系统为骨架的高密度可持续发展城市

　　2.5 莫斯科：从单中心、工业优先转向多中心、商业服务型城市

　　3  城市规划的中国实践

　　3.1 北京：淡化经济中心色彩，从单中心转向“一核一主一副”

　　3.2 上海：从工业中心转向经济金融中心，走向多中心网络化布局

　　3.3 深圳：组团式开发引导的创新活力之城，城市更新任务艰巨

　　4  结论与建议

　　正文

　　1  城市规划的逻辑与发展脉络

　　城市规划服务于并引导城市发展，是确定城市性质和规模、规划土地使用、协调空间布局以进行各项建设的综合部署，也是城市治理能力现代化的综合工具。城市规划主要考虑人口、经济和环境等因素的变化，目的在于促进产业发展、改善城市环境、改进城市治理、提高城市运行效率。从层次上讲，以中国为例，城市规划分为城市总体规划、区域规划、控制性详细规划、修建性详细规划等；其中，城市总体规划在城市规划中处于最高地位，这也即本文的讨论对象。完整的城市总体规划方案通常以20-50年为尺度，内容包括土地利用、住房、交通和公共服务设施规划等。此外，城市规划是城市治理体系的关键一环，是实现城市治理并将其制度化的最佳工具。

　　现代主义城市规划理论的发展经历了城市田园疏散、功能分区、标准化和功能复合四个阶段。1）田园城市期：1898年英国霍华德《明日的田园城市》提出“田园城市”理论，用卫星城建设取代摊大饼式扩张。第一次工业革命促进产业和人口向城市集聚，城市以前所未有的速度膨胀。以19世纪后期“公共卫生改革”和“城市美化运动”为起源，规划师开始系统地思考如何优化城市居民的生活环境和城市建设模式。1898年英国霍华德（Ebenezer Howard）发表《明日的田园城市》，提出“田园疏散”理论，用建设卫星城取代摊大饼式扩张；城市发展超过一定规模后，应在附近规划新的城市，而非扩展原城市，规划应平衡城市中住宅、工业和农业用地比，用绿地、农田包围社区。

　　2）功能分区期：1933年法国柯布西耶的《雅典宪章》提出居住、工作、娱乐、交通等功能分区概念。第二次工业革命促进汽车普及，新交通方式为城市带来新发展契机。规划师开始从空间功能划分的角度考虑规划。1915年格迪斯（Sir Patrick Geddes）发表《演变中的城市》，首次从城市功能划分角度解读城市，并开创了调查-分析-规划的研究方法。1933年法国勒·柯布西耶（Le Corbusier）在国际现代建筑协会会议中提出《雅典宪章》，即“集中现代城市”理论，针对当时大多数城市工业和居住混杂导致的居住环境恶化、交通拥堵等问题，提出居住、工作、娱乐、交通等功能分区概念。这一时期规划把建筑和公路的排布作为规划的首要工作，但观念相对机械和狭隘，忽略了市民使用角度的关怀。

　　3）标准化期：1969年麦克劳林提出标准化规划模型，输入变量即可导出方案，帮助城市快速建设复制。二战后城市重建、经济复苏和人口暴增带来了大量城市建设需求。1952年法国刘易斯·凯博（Lewis Keeble）出版《城乡规划的原则与实践》，提出理性规划的工作程序；1969年英国布瑞·麦克劳林（Brain Mcloughlin）发表《系统方法在城市和区域规划中的应用》，在规划中引入系统论和控制论。规划师提出一套基于数据和定量分析的规划控制模型，在应用时输入变量，利用模型导出规划方案，极大提高了城市规划和建设的速度。这一时期规划理论的关键词是“理性”和“科学性”，计划经济色彩浓厚，缺乏创意。

　　4）功能复合期：1977年国际建筑师协会《马丘比丘宪章》提出“社会文化论”，反对明确功能分区，提倡构建以人的社会活动为核心、功能复合的城市环境。1961年美国简·雅克布（Jane Jacobs）出版《美国大城市的生与死》，探讨城市多样性和活力社区的关联。1977年国际建筑师协会《马丘比丘宪章》把城市定义为一个动态系统，与明确功能分区相反，强调构建以人的社会活动为核心、功能复合的城市环境；强调城市应适应多变的市场并满足不同利益群体的诉求，摒弃雄心勃勃地大规模宏伟建设，回归以人为本的城市建设。

　　2  城市规划的国际经验

　　2.1 伦敦：现代规划和大城市病治理先行者

　　伦敦有伦敦城、大伦敦和伦敦都市圈三个概念。伦敦城土地面积2.9km²，人口不到万人；大伦敦包括伦敦城、内伦敦、外伦敦三部分，有33个行政区，土地面积1589km²，2018年人口891万；伦敦都市圈包括英格兰东南部大部分区域，人口2270万。伦敦是英国首都和政治、经济、文化中心，也是世界著名的金融中心、创意中心和旅游胜地。

　　伦敦是全球最早的现代化城市，城市规划经历了规范公共卫生和建筑标准、建设卫星城、复兴内城、建设紧凑型可持续发展城市4个阶段，过程中设置绿带、建设卫星城等方案曾对世界城市规划产生深远影响。城市布局早期以疏解为主，通过新城运动解决中心区拥挤问题，先后规划人口2.5-8万的卫星城、20-30万的新城有序疏解产业和人口；后期以促平衡发展为主，规划外伦敦、内伦敦和中央活动区3个圈层，对应不同的发展策略。各阶段规划提出了包括建设世界城市、提高伦敦地区发展效率、在效率主导的经济社会发展中促进城市区域平衡、改善城市环境等目标。伦敦通过发展内城和中央活动区、改造工业码头用地为商服用地等，将衰落的工业、航运业区成功转化为金融、商业区。

　　1）1885-1943年伦敦以治理卫生改善生活环境为契机颁布世界上第一部城市规划法案，规范公共卫生和建筑标准。第一次工业革命促进工厂和人口大量向伦敦集聚，伦敦成为世界制造业和经济中心。1891年内、外伦敦人口分别达442、114万，城市拥挤不堪，传染病盛行，居民的生活环境和卫生条件亟需改善。因此伦敦在1885、1890年相继颁布《公共卫生法》、《工人阶级住宅法》，开始全面治理城市环境、制定建筑标准，即“公共卫生改革”运动。《公共卫生法》成为世界最早的规划法规，标志着伦敦乃至世界现代主义城市规划的开始。

　　2）1944-1977年伦敦提倡新城运动，通过建设卫星城疏解核心区产业和人口。1931年内伦敦人口增至489万，密度达1.5万人/km²，城市不堪重负，1937年伦敦成立巴罗委员会研究解决伦敦人口过于密集问题。规划的核心思路是用绿带明确城市边界，防止城市进一步扩张，并通过卫星城镇分流中心区的产业和人口，1944年《大伦敦规划》把伦敦规划为半径约48km、面积6735km²的四层同心圆，包含城市内环、近郊环、绿带环和乡村外环；1946年的《新城法》在市中心50km的半径内规划8个初始人口2.5-8万人的卫星城。这一方案曾对世界多个城市的规划产生深远影响，莫斯科、东京、北京等均效仿伦敦设置边界绿带和卫星城镇。但是这一时期卫星城因规模太小难以支撑高质量的公共设施及服务建设，存在“新城忧郁症”（迈克尔·布鲁顿等，2003）；并且因处于伦敦市中心通勤范围，不少新城人口仍前往市中心工作，新城多为睡城。1969年新的大伦敦发展规划试图改变同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端、也即80-130公里左右分别建设3座人口20-30万之间、具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的协调发展问题。1951-1981年大伦敦人口从816万减少至661万，其中内伦敦人口从368万减少至243万。

　　3）1978-2000年伦敦推动内城复兴，促进金融业、商业大发展。1970年代由于劳动力成本劣势和世界航运向深海港口发展的趋势，伦敦制造业和港口运输业衰退严重。同时长期产业人口疏解政策导致城市中心经济增速减缓，内城衰落、区域发展不平衡加剧。1978年撒切尔政府颁布《内城法》结束新城运动，转向鼓励自由主义，推动再城市化和内城复兴。这一期间资本回流市中心，内城区改造或新建大量办公、科研、住宅、文化设施。1981-2001年，内伦敦人口从243万的低点回升至277万，大伦敦人口从661万回升至717万。

　　4）2001年以来伦敦明确世界城市定位，通过建设“一平方英里金融城”、构建紧凑型可持续发展城市等提升国际竞争力。2000年新的大伦敦政府（GLA）成立， 2001年自《走向伦敦规划》起陆续发布多版伦敦战略规划。2011年《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》，定位伦敦为世界城市和世界级商务、金融、教育、文化遗产中心，经3次修改后2016年规划提出以下几点：一是增加现有地区的开发强度，加速城市更新和土地二次开发；二是建成区规模不再扩大，城市建设不侵犯外围的绿带以及市内的绿地等公共开敞空间；三是计划到2025年减少全市60%的碳排放，平衡经济发展与环境保护，建设可持续发展的城市；四是通过重新规划“一平方英里金融城”，改造金丝雀码头等旧工业、码头区，加速伦敦向商业金融中心转变，提高国际竞争力。

　　伦敦的工业化和人口暴增曾引发空气污染、交通拥堵等“大城市病”。为治理城市问题，在环境方面，伦敦通过外迁工厂和增加城市绿化等改善空气质量，近十年PM2.5年均值在13-16μg/m³之间。由于伦敦地理气候条件易结雾、工业排放多和城市静风易集聚污染物等原因，1950年代一度雾霾严重。1952年伦敦发生严重的“伦敦烟雾事件”，空气中的二氧化硫含量和烟雾浓度分别高达1.34ppm和4.46mg/m³，市中心部分地区能见度仅9-11m，一周内约有4500人死亡（彼得•布林布尔科姆，1987）。2000年后伦敦污染物主要集中在市中心道路和机场附近，其污染源以汽车尾气为主。伦敦开始重视空气污染治理，通过外迁工厂、治理排放和增加城市绿化等应对：其一，立法推动城市能源类型转型，控制污染源排放；1956年和1972年政府相继颁布《清洁空气法案》、《工业环境健康和安全法》。其二，外迁高污染高能耗高排放产业；到1980年代市区工业污染源基本消失。其三，提升城市绿化率；政府在城市外围建设351km²的绿带，到2018年伦敦总绿化率已达47%。其四，鼓励市民出行选择公共交通和低排放汽车以降低汽车尾气污染。近十年伦敦二氧化硫浓度远低于欧盟和英国的控制标准，PM2.5年均值在13-16μg/m³之间。

　　在交通方面，2003年起伦敦试行征收拥堵费、鼓励公共交通出行，到2012年公共交通出行量增长39.5%、汽车使用量下降5.2%，拥堵明显改善。伦敦一直是全英最堵的城市，晚高峰时段拥堵时间在总交通时间中占比超40%。2003年起政府试行在城市中心区收取拥堵费，根据时段、车辆种类、使用目的、车主居住区域灵活收取不同价格。政府在推出拥堵收费的同时，也通过加强公共交通建设、提供拥堵区绕行方案、优化交叉口信号配时等提升市民出行效率。2003-2012年伦敦总出行量增长15.8%，其中公共交通出行量增长39.5%，汽车使用量下降5.2%；从各类出行方式占比看，私家车出行比例由40.6%降至33.3%，公共交通出行比例由36.7%升至44.2%，自行车出行比例从1.4%升至1.9%。

　　2.2 纽约：致力成为以市民为中心、强大公平的世界城市

　　纽约城市规划经历了街道布局确定、区划法案颁布、郊区化发展、再聚集、多元发展5个阶段，通过大都会区域协同发展、中心区轻工业区向商住综合开发区转变等内城复兴策略，实现从制造业城市向金融、文化产业为中心的服务型城市转变。纽约规划由最初以需求导向型为主，逐步向以目标导向型为主转变，规划的公众参与程度越来越高。

　　1）1800-1928年纽约确定曼哈顿岛网格状街道框架，以引导扩张、改善环境。18世纪末，纽约的区位优势和产业革命吸引大量工厂、人口在此集聚。这一时期曼哈顿下城的港口是城市贸易和交通的核心，因此工厂和住房建设以港口为中心向四周自由蔓延。为规范城市发展，1811年纽约州议会发布了第一个城市全面规划方案（Commissioners’Plan of 1811），确定了曼哈顿岛以网格状街道为框架的整体布局。此版规划在随后200年经局部调整延续至今，即我们今天看到的曼哈顿布局。到1850年纽约市人口达69.6万，超过费城成美国第一大城市。

　　2）1904-1928年纽约修建地铁提高城市运输效率，颁布区划法规范土地开发。纽约在第二次工业革命中成为美国最大的制造基地，产业以制糖、出版和服装等劳动力密集型轻工业为主，1900年人口增至344万。这一时期纽约主要有2个问题：一是交通以马车、小汽车为主，运输效率低；二是大量高层建筑开发存在安全隐患，并严重挤压公共空间。1904年第一条长度14.4km的民营地铁开通，城市运输效率大幅提升。1916年政府出台区划法（Zoning Code），全面规范城市土地开发模式和建筑的高度、密度、形态和使用功能等。

　　3）1929-1967年工业化后期纽约统筹大都会区规划，打造全球城市。1920年代末，纽约人口暴增至693万，人口分布十分不平衡。曼哈顿岛人满为患，密度达3.89万人/km²；而郊区大量土地闲置，其中布鲁克林区和皇后区人口密度仅分别为0.65万人、0.06万人/km²。1929年《纽约及其周边地区规划》把周边区域也列入规划，范围包括康涅狄格州、纽约州和新泽西州的31个县，内容涵盖高速公路、铁路、公园网络等布局。开发商在利润驱使下在郊区大量开发低密度住宅，制造业向郊区转移，纽约进入郊区化发展时期。二战后，美国经济实力迅速增长、在世界经济中占有全面优势，纽约作为世界金融、商业、贸易中心的地位得到加强，并发展成为世界最大的货币金融和股票市场，以及跨国金融机构集中地。

　　4）1968-2006年因制造业衰退，纽约以“再聚集”策略促进由制造业城市向服务型城市转型。1960年代由于制造业萎缩和过度郊区化，纽约形成“铺开的城市”，中心区衰败严重，人口逐年减少，1960-1980年从778万减至707万。1968年纽约区域规划委员会（RPA）提出“再聚集”策略，通过加强区域间的交通规划，打造集聚性、枢纽性的中心区，引导资本和人口回流市中心。具体措施包括：一是将中心区轻工业区转变为居住、商业娱乐用途为一体的综合开发区，集中跨国金融机构的总部；二是发展“绅士化运动”，吸引中产阶层从郊区回归中心区，消除市中心贫民窟。纽约中心区逐渐发展为金融、房地产、教育、医疗服务等第三产业聚集地，2000年纽约人口回升至801万。

　　5）2007年至今，纽约发布4版综合规划，规划的核心是打造经济不断增长、环境可持续、公正的宜居世界城市。2001年至今，在经济快速全球化背景下，纽约面临基础设施老化、工业衰退、环境恶化和区域不平衡多种问题。2007年起纽约陆续发布4版综合规划，2019年总规提出建设强大公平的纽约。纽约近年规划的主要举措包括：其一，通过持续增加就业机会、完善教育医疗保障体系提高城市公平度；2018年纽约市就业岗位达450万个、医保覆盖率达88.2%（2017年）、免费学前教育惠及7万儿童。纽约是多种族城市，欧洲裔、西班牙裔、非洲裔、亚裔分别占比33%、29%、23%、14%，贫富差距和发展不平衡问题突出。纽约的治理措施包括：其一，促进经济增长，持续增加城市的就业岗位等，为美国梦创造机会；2018年纽约市共创造450万个就业岗位，较2009年增加70万个，并将结合科技新兴市场、绿色产业和医疗保健创造更多岗位。其二，鼓励市民积极参与民主议政；计划2022年增加注册选民人数150万个。其三，确保所有的居民都能平等的获取医疗保障和健康食品，每个学生获得优质教育；纽约医保覆盖率达88.2%（2017年），并将通过提供优质可负担医保方案持续提升，免费学前教育惠及7万儿童，目标未来推广至全部儿童。

　　其二，发展繁荣、有活力的社区，包括增加公园广场、文化设施、社区商业和建设步行友好街道，2015年纽约步行出行比例达38%，远高于伦敦的21%、东京都的25%。其一，推行社区公园计划，纽约通过增加公园建设投资，改造利用轨道桥下、道路两侧灰空间、滨水区等提升城市公园的密度；规划2030年市民步行可达的公园广场覆盖率从2018年81.7%提升至85%。其二，持续增加社区文化设施；纽约市已建成216个公立图书馆。其三，鼓励社区商业繁荣发展；全市有超过5万家零售及餐饮小商业，沿街底商密集。其四，路网延续19世纪适宜步行和马车的街道尺度，多呈规则网格分布，步行便利度、舒适度提升；2015年纽约步行出行比例达38%，远高于伦敦的21%、东京都的25%，极大降低了汽车和轨道运载压力。

　　其三，加强公共交通设施建设，提高出行效率，规划2050年低碳出行率从2015年68%提升至80%。根据荷兰TomTom发布的2018全球最拥堵城市排名报告，纽约位居第42名，仍存在局部拥堵。原因一方面是核心商务区四面环水，通行压力集中在有限的隧道和桥上；另一方面是公共交通出行仅占比28%，远低于同等规模其他国际一流城市。纽约近年不断加强交通设施建设以提高出行效率，主要有3项措施：一是增加公共交通建设投资：提高地铁站点覆盖率、减少延误率；增加公交专用道路里程，到2020年，将公交车平均行驶速度提高25%；提高轮渡使用率。二是改造城市道路，增加道路安全性和自行车道规划；纽约过去十年自行车出行量年增长率达150%。三是加强跨区域交通连接；打通大都会区纽瓦克-拉瓜迪亚-肯尼迪三机场间轨道连接，促进轨道沿线地区发展。

　　其四，重视气候变化对城市生活的影响，发展弹性城市，主要举措包括建设海绵城市、强制推行洪水险、减少温室气体排放等。全球变暖导致近年极端天气多次发生。2012年飓风桑迪袭击纽约，由于缺少灾害预案、海水倒灌和排水设施不力导致地铁停运、500万人失去电力供应，直接经济损失达180亿美元。此后纽约积极推行三项举措提高城市弹性：其一，积极建设海绵城市，2014年丹麦BIG事务所中标了纽约市3.5亿的城市规划方案，设计延绵16km长的“U”形低势绿地，通过海绵湿地、景观堤坝等设施提高城市应对灾害天气的能力。其二，划分曼岛下城区、新泽西长岛等濒水区域物业的风险等级，推行强制洪水险。其三，推动清洁能源使用，鼓励发展绿色产业以实现经济发展和环境保护双赢。

　　2.3 东京：“环线+放射线”轨道网络连接的多中心城市

　　东京有三个概念：东京都区、东京都和东京圈。东京都区包括23个区，土地面积627km²，2017年人口为930万；东京都包括东京都区和多摩地区等，土地面积2188km²，人口为1372万；东京圈包括东京都和崎玉、千叶、神奈川3县，土地面积13558km²，人口为3644万，占日本的28.8%，GDP为1.56万亿美元（2016年），约占日本的1/3。东京是日本政治、经济、文化、教育和科技创新中心，也是与纽约、伦敦齐名的世界城市。

　　东京圈的城市结构从早期“一极集中”逐渐转向当前“多中心多核”，过程经历发展卫星城、建设7个副都心，拓展多中心都市圈3个阶段。东京通过多中心发展模式引导工业、教育和部分商务功能向都市圈内转移，提高中心区商服用地比例，实现城市从工业中心向全球金融、贸易中心转变。

　　1）1950-1969年东京规划环城绿化带和卫星城，限制城市自由蔓延，有序引导产业向周边区域转移。二战后日本经济高速增长，尤其是重化工业成长迅速，人口和企业大量地向东京集聚。1950年东京人口在日本占比达7.5%，且人口主要集中在千代田区、中央区、港区等东京都传统核心区域。东京的单中心“一极”结构导致功能过度集中、拥挤、城市边界无序向外延展等问题。日本在1956、1958年先后制定《首都圈整顿方案》、《首都圈建设规划》（首都圈为一都七县，范围大于一都三县的东京圈），提出建设以政治、经济、文化为中心的城市圈，东京都与周边区域一体化的首都圈。方案参考1944年的《大伦敦规划》，提出“绿化带+卫星城市模式”，限制城市自由蔓延，逐步分散集聚在东京核心区的工业、教育、行政办公以及批发仓储等多类设施到周边卫星城。同时，政府大力推进基础设施建设，包括城市轨道和城际高速公路网络等。1950-1970年东京都人口从628万迅速增至1141万，年均增速达3.0%。

　　2）1970-1998年东京都划定7个副都心、3个新都心，全面疏解核心区人口和高能耗产业，向金融商业中心转变。1970年代日本经济增速换挡，东京圈经济增长开始减速，但产业转型反而加速了商务等服务业向东京都心进一步聚集。1976年日本政府出台第三次《首都圈规划建设》，以摆脱首都圈“一极集中”依赖、适度疏解非首都功能为主要目标。一方面先后在东京都内建设新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-浅草、锦系町-龟户、临海等7个副都心，在东京都外建设琦玉县的琦玉新都心、千叶县的幕张新都心、神奈川县的横滨MM21等三个新都心，构建“区域多中心城市复合体”的分散型网络结构；另一方面加快推动钢铁和化工等高能耗产业的外迁。1970-1995年东京区域性交通网络进一步完善，多核型的都市圈架构逐步成型；东京都人口先增后减，年均增速仅0.1%，琦玉、千叶和神奈川三县人口增速分别为2.3%、2.2%、1.7%。

　　3）1999年至今东京逐渐明确定位“世界第一城市”，通过构建东京湾环状都市轴、举办2020奥运会等增强国际竞争力。1990年代初，日本泡沫经济崩溃，经济发展和人口增长停滞，人口老龄化加剧。为促进首都圈经济发展，提升人居环境，1999年第五次首都圈建设规划提出“多中心多核”都市圈设想：将东京中心、次中心的部分城市功能分布到都市圈内包括千叶、琦玉、神奈川等县的范围中，在东京湾区构建“环状”大都市轴。东京通过营造良好生活和就业环境、发展知识密集型新兴产业、创造独特文化来增强国际大都市竞争力，并促进辅助性生活服务、公共交通设施的发展。2014年东京提出建设“世界第一城市”的目标，希望借助2020奥运会再次提升城市能级，发展可持续的未来，打造国际领军城市。

　　东京圈便捷的轨道交通网络链接起多个中心，形成了“环线+放射线”的布局，承担东京圈旅客运输量约6成。1930年代起东京轨道线开始大规模建设，极大提升外围地区的交通可达性；轨道形成“环线+放射线”布局，以“山手环线”为中心，向郊区放射近20条通勤线。2015年东京圈轨道交通运营里程达2705km，站点达1510个，当前轨道交通分别承担东京圈、东京都旅客运输量的59.6%、44%。

　　但由于职住分离，2015年东京都昼夜人口比高达118%，局部拥堵仍然突出。2018年，东京在荷兰TomTom公司国际最拥堵排名中列25位，拥堵程度仍高于纽约、伦敦等国际一流城市。2014年东京圈机动车保有量达1603万辆，约为北京608万辆（2018年）的2倍。政府通过中心区收取高停车费、鼓励公共交通出行等措施减少汽车使用率，比如市中心自助式停车场费用高达600-1500日元/小时（约39-98元人民币）（蒋丰，2015）。东京都区的昼夜人口比高达118%（2015年），平均单程通勤时间高达58分钟（袁蒙，2016），拥堵主要集中在通往中心区的高速公路上。

　　在环境方面，1960年代东京也曾出现严重空气污染，政府通过产业转移、生产排放治理和汽车尾气治理等有效应对。1960年代末，东京能见度一度仅30-50m，不见天日。其空气污染主要有2个成因：一是在二战后日本推行“新产业城市”规划、鼓励重化工业发展的背景下，东京成为京滨工业带重要一环，其生产所需的煤炭和石油原料产生大规模煤尘和硫氧化物污染。二是小汽车逐渐普及，产生大量尾气；根据东京环保署统计，1969年汽车尾气中氮氧化物、碳化氢、一氧化碳等污染物日均值达400、690、4290吨。东京治理空气污染主要有3个举措：其一，外迁产业、减少和治理污染排放。1962年起东京相继颁布《煤烟控制法》、《大气污染防止法案》等14项防治污染法规，通过提高企业排放检测标准、强制增加环保设备等减少污染排放。其二，增加城市绿地，推行屋顶绿化法案等。2000年起东京规定改建或扩建1000m²以上的建筑时，屋顶绿化面积需超过可利用面积的20%。其三，通过完善公共交通网络、收取高昂停车费用、鼓励低排放汽车使用等措施，增加市民低碳出行率，从而减少汽车尾气排放。2018年东京PM2.5年均浓度为12.4μg/m³，空气良好。

　　2.4 新加坡：以公共交通系统为骨架的高密度可持续发展城市

　　新加坡是一个国土面积仅721.6km²的城市型国家，2018年人口564万人，密度达7816人/km²，仅次于澳门和摩洛哥，居世界第3位。新加坡是一个多元文化的移民国家，属于外贸驱动型经济，是重要的国际金融中心、航运中心，2018年GDP达3641亿美元。

　　新加坡城市规划的核心是在有限土地资源下促进城市可持续发展，主要有3个特点：其一，前瞻性、延续性强。1971年新加坡确定了25个卫星镇环绕中心湾区的城市布局、公有土地制度、生态城市策略，并在此后近50年3版规划中不断优化落实。新加坡自治初期有两个首要问题：一是经济低迷、1959年失业率一度高达13.2%；二是住房短缺、人均居住面积不足6m²。1971年李光耀政府发布第一版规划，提出经济、社会、环境平衡发展的可持续发展理念和花园城市、公共城市（公共住房与公共交通）规划目标。规划包括5项具体措施：其一，设5个行政片区，确定25个卫星镇环绕中心湾区的城市布局，其中中心湾区以金融商务功能为主、西部郊区以电子电器加工和石化炼油等工业功能为主。其二，确定政府公有为先的土地政策，严格控制土地开发节奏。其三，政府主导开发面向中低收入群体的廉租房和廉价组屋，确保居者有其屋。其四，布局地铁、机场等交通系统。其五，把生态城市建设作为发展目标，制定人均8㎡的绿地规划目标。

　　1991版规划以将新加坡建成卓越的热带城市为目标，一方面在首版规划的基础上完善各级城镇中心体系，分散各级中心布局；另一方面提出关注发展平衡，包括平衡工作与娱乐区、文化与商业区，城市建设与自然水体等，通过增加高附加值工业、科研、商业、物流园区建设，拓展CBD和新滨海湾中心区，提升机场港口和轨道等基础设施等措施，促进从工业中心向国际金融、商业中心转变。2001年新加坡以城市可持续发展为核心，关注土地规划更新以满足不断增长的建设需求，持续改善市民居住环境和住房条件。在2013版规划中，新加坡当局预测2030年人口将达到650-690万，提出维持高品质的生活环境总目标，确保在经济和人口增长的同时，民众能够继续享有优质环境。措施包括推行保障住房，优化交通连接，维持经济平稳发展，让城市更加包容宜居；2015年新加坡人均住房面积增至27.6㎡，住房自有率约9成。

　　其二，以公共交通系统为骨架规划卫星镇，步行10分钟生活圈覆盖率近100%。新加坡的TOD（以公共交通为导向的开发）实践以便捷的MRT（地铁）和公交系统为开发主干、以MRT车站为中心，规划范围约2.5km*2.5km、覆盖5万户和20万人口的卫星镇模块，并在中心设置公共服务配套功能，包括交通枢纽、商业、文化娱乐健身中心等。居民基本可以在10分钟步行圈内解决生活需求。2015年公共交通系统日客流量约700万人次，占总日常出行率的63%。到2018年新加坡已建成地铁和轻轨199.6公里，MRT站点119个，公交线路364条。

　　其三，高度关注经济发展与环境保护的平衡。包括重视绿地规划，城市植被覆盖率超80%；环保立法、执行严格；优化生产能耗，过去13年单位GDP能耗已降低25%。从1971年第一次规划起，新加坡就高度重视经济和生态环境同步发展，因此城市并未出现明显环境污染。主要有三项平衡举措：其一，重视绿地规划；规划初期即把3000公顷树林、沼泽地划定为不可开发的自然保护区，并且在市区大量建设公园和绿地；新加坡的植被率逐年增长，到2014年城市绿化率达45%，植被覆盖率超80%。其二，环保立法、执行严格；1970年代起，新加坡政府制定了完备的环境保护立法，如《新加坡环境污染管制法令》，对各类废物处理和排放制定明确的标准，并严格督查落地。其三，鼓励资金投入到生产能耗和排放的优化中；2005-2018年新加坡单位GDP能耗累计降低25%。

　　2.5 莫斯科：从单中心、工业优先转向多中心、商业服务型城市

　　莫斯科有两个范围，莫斯科市和莫斯科都市圈。莫斯科市土地面积1081km²，人口为1263万（2018年）、GDP为2453亿美元（2017年）。莫斯科都市圈包括莫斯科市和莫斯科州大部，土地面积约4.4万km²，人口2023万，GDP为3046亿美元（2017年）。莫斯科是俄罗斯政治、经济、文化、教育、科技中心。

　　莫斯科城市规划经历了确定基本布局、发展多中心、改善城市环境3个阶段。与其他世界大城市相比，莫斯科成长为特大型城市走过了一条特殊的发展道路，城市发展带有预先计划建设、政府强力推动的鲜明特征。

　　1）1935年莫斯科第一版城市规划以建设社会主义首都为目标，确定放射状同心圆形态和工业优先的布局，北京、上海等城市在早期受该版规划深刻影响。1922年苏联成立之初，莫斯科仅约百万人口，工业基础薄弱。在社会主义制度下，莫斯科迫切希望“建设社会主义和世界上第一个无产阶级的首都”，建成共产主义样板城市，因此规划的首要目标是部署社会主义工业生产和完善城市功能。第一版城市总规内容主要包括：其一，在城市历史形态的基础上整顿，不拆除老城，确定红场为中心的放射状同心圆城市形态，限定500万人口及600km²的城市发展上限，并在城市边缘规划半径10km的环城绿带。其二，确定城市功能以工业生产为核心，把居住作为工业生产的配套功能，采用标准化、指标化的规划方式。北京、上海等城市在早期受该版规划深刻影响。

　　2）1971年莫斯科城市规划提出构建多中心城市，将全市划分8个人口60-100万之间的规划区，疏解中心区非首都功能。措施包括：其一，调整人口规模上限至800万。其二，从单中心模式转向多中心模式，划分1个中心区和7个扇形规划区，每个规划区控制人口在60-100万之间、生产区7-8个，并在规划区之间建设绿地和公共广场。其三，增加居住用地供给，提升居住质量。到1980年末，莫斯科已发展成为人口超千万的超大城市。

　　3）1991年苏联解体后，莫斯科通过外迁工业、建设商服和文化科研设施实现向商业服务型城市转变，并通过大力改善城市生态、推进基础设施建设塑造方便市民生活的城市。1990年代莫斯科的城市发展面临3个主要问题：一是城市经济产业亟需转型，二是人口超过中心区承载能力、拥堵加剧。因此其规划主要有4个方向：其一，优化功能布局，向以商业服务为中心的城市转变。在整体布局方面，延续多中心规划布局，在莫斯科市和莫斯科中心区分别制定杜绝无序蔓延、弘扬历史核心区政治经济和文化中心作用等策略。在功能优化方面，一是外迁中心城区工业企业到郊区边缘地带及莫斯科州，二是对原中心区大量工业用地进行改造和调整，转向发展商办、购物广场等综合体，增加文化设施和科研高校建设等。其二，制定《莫斯科发展总体规划的基本法律》（1997年）、《关于莫斯科市土地使用的规定》（1999年）等规划和土地法，向土地私有化转变。其三，1999年莫斯科首次提出“方便市民生活”这一发展目标，2010年《莫斯科市城市总体规划（2010-2025年）》进一步提出构建有利于人类生命活动的城市环境，策略包括构建良性生态环境、提供合格卫生条件、改善城市环境，规划到2025年重组工业带10%的土地面积、将其转变为绿化区。其四，推进城市基础设施建设，尤其是在郊区；1999年规划到2020年城市路网密度从5.3km/km²增至8km/km²，城市交通干道长度从1245km增加到1900km，城市路网道路总长度从4563km增至5900km。

　　由于莫斯科人口目标不断被突破、单中心和工业优先布局模式导致城市摊大饼式扩张、工业居住用地比例失调和交通拥堵等一系列问题。在人口方面，1935、1971年莫斯科分别提出500、800万的长期人口控制目标，均很快被突破，导致城市土地、配套设施不足问题凸显，城市摊大饼式向外扩张。在功能划分方面，一方面由于莫斯科实行对土地有计划的集中开发政策，中心区的土地多规划为工厂，开发强度较低。尽管莫斯科1971年以来限制市区工业发展，但是收效不大，大部分产业仍然集中在中心区。另一方面，莫斯科主要在郊区规划住宅，导致大部分市民居住在郊区甚至住在莫斯科州。上述两方面导致职住分离问题普遍，就业机会集中在市中心、人口多居住在城市郊区，市民出行距离普遍较长，逢高峰期道路交通流量剧增。在空间布局方面，规划为保证红场的核心区地位，市区呈现以红场为圆心向外扩张，道路呈射线方式向外延伸，城市被划分成多个扇形区域。布局初衷是确保城市在各个方向均衡发展，使进入市中心的道路密度大致均等，但随着城市规模扩大、小汽车普及，进出城市的放射状交通线上的流量剧增，使得路网密度小、主要道路不足等问题逐步暴露，拥堵严重，莫斯科多次被评为全球最堵的城市。虽然莫斯科在1999、2010年规划中提出多项调整和整改措施，但治理大城市病任务依然艰巨。

　　(本文作者介绍：恒大集团首席经济学家，恒大经济研究院院长。曾担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任、国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师。)