CF40：积极财政政策的七大发力空间

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏机构 四十人论坛

　　财政政策与货币政策作为两大宏观经济政策，对拉动经济增长、防范金融风险具有重大意义。两者需要协调沟通形成合力，才能够在目前经济下行压力较大时发挥应有的作用。

　　11月14日，10月经济数据出炉，生产端工业增速略微回暖，但仍在低位徘徊，消费显著回落、汽车销售疲软，固定资产投资处于低位，房地产投资持续回落。

　　当前经济处于下行通道，中国人民银行近期已经做出了一系列货币政策调整，然而对解决当前经济面临的挑战而言，进一步发挥作用的空间有限。财政政策近期也有所调整，但仍有发力空间。概括起来，长短期可有七大发力空间。

　　从短期、应急性的措施而言：第一，财政政策“堵后门”的同时要“开前门”。第二，盘活地方国有企业和财政存量资金。第三，加大对民营企业的帮扶。从长期、结构性的政策而言：第一，简化税制，降低税率。第二，构建合理的央地财税关系。第三，提高财政资金的使用效率，承担社会性的刚性支出，减少可市场化的项目支出。第四，优化财政支出结构，人口流入和经济发展较好区域还有大量投资需求。

　　一、复杂多变的国内外宏观经济形势

　　从国际环境来看，全球经济景气度高位回落，中美贸易摩擦将保持长期性、严峻性和复杂性。从国内环境看，去杠杆、资管新规和地方隐性债务治理等一系列政策叠加，使得社会信用扩张放缓、社融增速持续下滑、资本市场表现不佳，基建投资陡然下跌、民营企业受到较大冲击、消费增速不断下行。受内外部环境的叠加效应影响，我国经济的下行压力变大。

　　财政政策与货币政策作为两大宏观经济政策，对拉动经济增长、防范金融风险具有重大意义。两者需要协调沟通形成合力，才能够在目前经济下行压力较大时发挥应有的作用。特别的，在我国经济内生增长动力欠缺的情况下，宏观经济政策制定的着眼点应是要扩大内需，而不必过于苛求保持某一增长速度。当前所面临的经济形势除了来自外部环境的冲击外，某种程度上也与之前“一刀切”式的政策和改革滞后有关。因此我们在坚持改革的同时，要把握政策制定的节奏与力度，正视改革的差异化和精细化，同时要做好政策对冲。

　　二、财政政策仍有发力空间

　　货币政策已经做出了积极调整，宜保持相对宽松的流动性环境，然而对解决当前经济面临的挑战而言，进一步发挥作用的空间有限。央行近期已经做出了一系列政策调整，例如降低存款准备金率、放宽中期借贷便利（MLF）的抵押品范围、设立民营企业债券融资支持工具、增加再贴现和再贷款额度等，对于降低资金成本和维护市场流动性发挥了积极作用。

　　但整体而言货币政策继续发力的空间有限，主要受制于两方面：一方面，货币政策的传导机制不畅，较为宽松的流动性难以有效传导到实体经济当中。这主要与金融机构风险偏好下行带来的惜贷行为、一系列国内政策改革以及中美贸易摩擦等外部冲击下的市场悲观和观望情绪上升有关。另一方面，美联储持续加息使我国资本外流和汇率贬值的压力变大，给我国货币政策的独立性带来考验。货币政策的制定要在国内的流动性需求与国际的资本外流和人民币贬值压力下进行权衡，可进一步发挥作用的空间与力度有限。

　　财政政策近期有所调整，但仍有发力空间。7月份，国务院常务会议指出，积极财政政策要更加积极。随后，稳投资系列信号不断加强，地方政府专项债券发行和使用进度加快，减税政策不断出台。但在基建投资下跌较快、民营企业发展面临巨大困境、经济不确定增加的情况下，积极的财政政策仍有空间。有专家担忧减税、增支等方式会造成我国财政赤字率上升，带来债务风险。但也有专家指出，从国际经验来看，仅凭政府赤字率或债务率难以判断债务风险。例如2008-2017年间，在主要经济体中，欧元区财政赤字率较低，为3.5%，但恰恰发生了主权债务危机。

　　由此可见，赤字率、债务率与经济和金融风险的关系模糊。政府需要避免债务率过高，但不同国情下何种水平债务率最合适难有统一标准。从其他国家对政府支出的操作经验来看，在总需求不足时需要政府积极扩大支出，维护就业市场稳定，避免经济增长过度下滑。虽然扩大支出短期内会增加政府债务，但挽回了由于需求不足带来的产出损失。政府债务增加惠及了其他部门的增长，国内生产总值增加，全社会总的债务率未必上升。

　　三、积极财政政策的七大空间

　　财政政策不仅要与货币政策相协调，还要短期、应急性措施与长期、结构性政策相搭配。扩张性的财政政策不仅体现在赤字率上，还可在减税、增支、提高财政支出效率等方面更积极；不仅体现一般公共财政预算上，还应关注广义财政（“四本账”财政以及地方政府的预算外支出）；不仅体现在中央层面上，地方政府也有较大空间。

　　从短期、应急性的措施而言：

　　第一，财政政策“堵后门”的同时要“开前门”。财政部的23号文件对金融企业参与地方政府、国有企业、PPP以及地方政府融资平台的投融资行为进行了规范，堵住了地方政府违规举债的后门，降低了经济运行的系统性风险。但需要注意的是，目前财政预算中对基建的支出安排远低于现实中的合理需求。认真贯彻实施23号文件之后，基建投资将面临巨大的资金缺口。今年以来的基建陡然下滑已经让问题初现端倪，未来仍将面临较大压力，因此需要地方政府积极“开前门”。前门开的不够，要么是经济增长遭受严重损失，要么是前功尽弃地方政府被迫重新“走后门”。

　　因此，对于地方政府债务要清楚划分市场与政府的界限。其一，将地方政府投资公益和准公益类建设项目（现金流收益较低的不可市场化项目）形成的历史债务纳入预算内政府债务，不具备公益性质的建设项目（现金流收益较高的可市场化项目）采取市场化的手段处理。其二，合理安排未来预算内基础设施建设支出规模，避免GDP增速快速回落。在保持必要基建规模的同时，尽可能地降低政府真实债务负担。这一措施并非扩大政府支出和政府债务，而是将财政债务和赤字显性化、规范化，便于今后更加科学的管理，有助于维护宏观经济稳定、有助于降低全社会经济风险、也有助于降低未来的真实财政负担。

　　另外，财政政策“开前门”需要有配套措施，要建立科学的决策机制。一是要增加地方政府投资决策的透明度，减少投资的盲目性，提高投资效益。二是要建立地方政府的信用评估系统，加强地方政府债务约束。三是应当发展地方政府债，包括国债的二级流通市场。

　　第二，盘活地方国有企业和财政存量资金。各种社会资源倾向于向国有企业积累，是我国特有的国情。经过改革开放四十年的发展，国有企业有了较为充足的净资产，然而最终落实到国有资本经营收入中的资金却较少。因此，应将深化国有企业改革与解决当前的财政困境结合起来，盘活国有企业资金以弥补地方政府财政短缺。另外，对不断累积的财政存量资金，应逐步明确资金的范围与规模，提高财政资金的使用效率，让地方政府的财政存量资金能够发挥更好的作用。

　　第三，加大对民营企业的帮扶。近年来供给侧改革“三去一降一补”对民营企业带来了较为严重的冲击，尤其在经济下行期，金融机构出于避险需求，资源更加侧重于国有企业。民营企业贡献了大量的GDP、税收以及就业，是我国经济增长的主要动力。在如今我国民营企业经营遭遇困难时期，财政政策可通过减税降费等手段加大对民营企业的支持，并发挥财政引导作用（例如设立企业应急周转金和转型补偿金），缓解民营企业融资难融资贵问题，提振民营企业的信心与发展动力。另外，坚定不移的市场化是解决民营企业的长期举措，将国企与民企一视同仁，充分发挥市场机制作用。

　　从长期、结构性的政策而言：

　　第一，简化税制，降低税率。近期财政部出台了很多减税政策，但大都是在税基上作调整。我国的税制较为复杂，导致管理成本高、市场主体的获得感不强。相对而言，美国特朗普政府的减税政策较为简单明晰，通过直接降低企业部门的税率，更能激发微观主体的活力。如此一来，不仅能够让实体部门通过减税得到资本金的增益，资本充足率和资本回报率的提升，也能借机修复企业的财务报表，修正银行对这些优质企业的风险偏好，是财政政策配合疏通货币政策传导机制不畅的重要举措。

　　第二，构建合理的央地财税关系。当前我国“分税制”的财政管理体制呈现出地方政府事权责任突出、中央财权集中再分配的特点。中央通过对地方税收返还和转移支付的方式进行二次划分，但需要地方政府层层申报和审批，使得资金的使用效率降低。应理顺中央和地方政府间的财税关系，减少中央分享增值税的比例，降低对地方转移支付和税收返还的规模。不仅可以弱化地方财政对中央财政的过度依赖，防范道德风险，而且可以在一定程度上缓解地方政府投资资金来源紧张问题。

　　第三，提高财政资金的使用效率，承担社会性的刚性支出，减少可市场化的项目支出。财政政策作为国家治理的工具，应关注财政风险与公共风险的平衡。从操作性上，可对财政支出进行微观主体划分，承担起对教育、医疗、养老、环保、扶贫等公共领域的刚性支出。尤其在我国老龄化不断加快，甚至将出现“未富先老”的情况下，应加速建立、健全养老保障体系，降低未来财政在社会性支出方面的压力。而对那些可以通过市场化手段解决资金来源、有良好现金流收益的项目，财政应逐步减少其支出，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　第四，优化财政支出结构，人口流入和经济发展较好区域还有大量投资需求。从国内情况来看，过去十多年基建投资增速一直高于名义GDP增速，基建投资有向下调整的需求。然而，考虑到中国的城市化水平仍然偏低，人口仍在大规模跨区域流动，对人口流动和经济发展尚好的区域而言，仍有很大的基建投资需求和潜力。从财务角度而言，越是人口流入、经济发展快的城市，地方政府赤字率越低，对基建的财务承担能力更强。从功能角度来看，越是人口流入、经济发展快的城市，基建越能够服务更多的人群和经济发展。

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)