南风窗：利好政策首失灵 股市困囿于信用空洞化(3)

　　政府监管部门成为市场利益主体

　　中国改革是一个市场化的过程，25年以来，无论是在改革的理论准备时期、还是摸着石头过河的探索阶段、仰或是改革大发展的近几年，我们都是在学习和借鉴发达市场经济国 家的成熟经验，然后结合中国实际探索出一条“中国特色”之路。

　　问题在于，我们借鉴到的往往并非其精髓所在。以证券市场为例，中国股市延续了十几年的政策市特征，理应早已超脱于市场的政府及其监管机构却至今和市场利益高度“自我相关”，形成了政府和老百姓博弈的游戏模式，终使证券市场陷进了怪圈的轮回之中。

　　笔者从某证券交易所的网站上看到这样一个收费明细表，其中有一栏赫然标着“证券交易监管费”，并标明“代中国证监会收取”。收取比例是按成交额双边收取0.04‰。

　　根据资料显示，从中国证券市场成立以来，两个交易所合计的历年交易金额为325404.64亿元，如果减去证监会成立前的交易金额，按照各时段收费比例分段累积，则很容易算出，中国证监会大约从股票交易中收取了近23亿元的“证券交易监管费”。

　　对此，一些长期从事监管研究的专家认为，这是国际惯例，任何一个监管部门都必须收取费用，在证券金融市场最发达、市场监管最成熟的美国也是如此，因为这更能显示市场化操作的规范性。

　　那么我们来看看美国究竟是怎么做的。

　　美国的证券监管机构全称是“证券交易委员会”(简称SEC)，它的设立基于美国《1934年证券法案》。

　　虽然SEC的确向证券交易所收取“交易费”用作监管成本，但是该法案有着一整套严格而详细的规定。SEC每年都要根据机构成员、雇员、顾问和聘用的专业人士在工作中应有的报酬、费用报销、办公室租用等具体细节做出预算，送交总统直接领导的预算局。预算局审核之后，再提交报告给国会拨款委员会。国会批准以后，再根据总数来确定向各证交所收取交易费的比例，同时拨款给SEC。因为交易费要计入总预算额度，交易费多了，法律规定就要减少收费百分比，所以SEC的收费预算每年不仅一次，还要在年初、年中和年底分别上交“调整报告”，尽可能使收取数额保持到最低。在该法案第35、36条款的“拨款授权”的相关内容中，对具体的拨款用途，比如用于薪水和津贴、改进安全措施、强化监管项目程序计划等每一笔款的使用都交代得极其清楚详尽。

　　另外在信息披露的公开性要求方面，法案要求SEC每年不迟于4月1日在《联邦公告》中定期公布前一年申请、并经批准的当年收取比例。

　　显然，问题的实质并非是否收费和收费多少。美国《1934年证券法案》启示我们的是：监管费用来自于国家对监管对象收取的费用，收入属于国家，且由立法机构决定其使用权；证券监管机构应在多重监管之下保证这项费用的正当用途，而不致于成为其第二收入来源；该费用的使用情况应当保证有充分的信息披露；证券监管机构只是间接从国会拨款委员会得到所需要、并经审核批准的拨款。从根本上来看，一系列的制度安排都为确保政府行政监管机构的独立性定位和公正性安排，体现了一种维护公共利益、维护公平公正公开等基本原则的立法精神。

　　我国在监管费用收取的“形式”上，已经有一点学会了美国相关做法的表皮。比如，中国证监会每2～3年提出调整申请并由国家计委和财政部审核批准；收取的形式也是按一定比例向监管对象收取……

　　但是在监管费用的收取、使用、监管、审核、披露等具体制度的安排上，实际上有几个层面的问题值得讨论。一，这项收入的用途是否正当？二，是否需要立法机构审核批准其具体用途？三，收入和支出是否有监管？由谁来监管？有没有定期、充分的信息披露和高度透明？四，该项收入的所有权属于谁？是政府？行政监管机构？还是属于老百姓？

　　好在第一个问题已经有人管了，2005年国家审计署首先审计的中央政府机构中就有中国证监会和银监会。但是一系列的制度安排还有待改进：作为政府行政监管机构，所有的经费来源都应经过人大专门委员会审批，由国家拨款，建立收支两条线的整套制度安排，以便从源头上隔绝与市场的利益相关；更加及时充分地进行信息披露。

　　中国的改革一直采取没有钱就给政策的习惯做法。但是关系到政府公信力的行政监管机构经费来源的制度安排上，万万不应采取这种损害政府公信力的做法。

　　另外，中国和美国在政府监管机构与其监管对象证券交易所的关系上，也有着根本的不同。

　　近几年来，有业内人士如此评论：“在相当多的场合和相当长的时间中，政府行政监管机构甚至更像是一个调控指数的商业操盘机构。这事实上形成了一种最‘坏’的监管。”这正是因为有缺陷的制度安排使得理应超脱于市场的监管机构的部门利益和市场利益直接相关了，形成了与民争利的不公平状态。

　　本来最应该体现政府公信力的部门，却因与民争利，直接导致了政府公信力的下降，这也是证券市场政策调控最终失效的主因之一。可见，实质性的不公平已经严重伤害和窒息了市场。从这个角度来理解中国证券市场的很多问题和怪状，种种疑问也就迎刃而解……

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