中央定调！推动新型城镇化，开始了

作者：余飞

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重要文件发布

7月31日，国务院发布了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。

这份文件是承接一天前召开的中央政治局会议上提出的促消费内容。会议提出：

要以提振消费为重点扩大国内需求，经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费，要多渠道增加居民收入，增强中低收入群体的消费能力和意愿，把服务消费作为消费扩容升级的重要抓手，支持文旅、养老、育幼、家政等消费。

而《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的目的，文件开篇第一句话就点明：

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。为深入实施以人为本的新型城镇化战略，依据《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，制定本行动计划。

换句话说，推动新型城镇化只是手段，最终的目的，是以这种方式带动内需。

内需不振，是当前经济发展路上的不确定因素。这一点，在2023年7月份召开的中央政治局会议上就明确提到：

当前经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻。疫情防控平稳转段后，经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程。我国经济具有巨大的发展韧性和潜力，长期向好的基本面没有改变。

简单理解就是，在内需不足、企业经营困难、风险隐患较多、外部环境复杂严峻四大阻力之下，接下来我们的复苏不是康庄大道，而是羊肠小道。

数据显示，社消增速自去年11月份见顶之后，一路下降，6月份增速只有2%。

而反映通胀指数的CPI，则一言难尽。

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新型城镇化提速

那么该如何提振内需？

《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的到来，就是要告诉我们，加快新型城镇化节奏，就是最重要的方法之一。

加快农民进城，是中国经济曾经飞速发展的主要推动力。

数亿农民工进城，满足了市场经济之下的大量劳动力需求，推动中国工业快速发展，加速资本剩余，加快技术沉淀，从而进一步推动中国产业升级，释放更多就业岗位，拉动更多农民工进城，形成一个良性闭环。

农民工进城的同时，带来了庞大的购房、租房、购车、购买各种生活必需品等一系列需求，所以1998年房改之后，无论是一二线、三四线还是小县城，房价都在快速上涨，其背后很大一个推动力，就是农民从农村进入城市和县城。

当然，房价背后上涨的更大推动力，房产是资本化、金融化。

然而，最近两年，我们的城市化速率明显放缓。2023年，全国人口户籍城镇化率为66.16%。

2021年之前，每年的户籍人口城镇化率较前一年，至少提升1个百分点。2021年是个分水岭，当年城镇化率为64.72%，只比2019年提升了0.83个百分点。2022年的城镇化率只比2021年提升了0.5个百分点。

2023年的城镇化率，速度略有加快，但较2022年也只增加了0.94个百分点，依旧低于1个百分点。

户籍城镇化率背后，主要有两个因素：

第一，最近一些年随着高房价对低收入人群的主动挤出，叠加收入不济、不确定性加剧，买不起房的人越来越多，影响了农村人口落户城镇的速度。

第二，中国工业的产能过剩问题凸显，再加上全球政治气候以及全球经济复苏迟缓，影响了出口，压缩了工业利润，影响了企业扩张，岗位需求不仅没有增加，还在缩水。

所以才要提振内需，而提振内需的抓手，又是提升城镇化，所以问题又绕了回来。

那么该如何提振城镇化呢？最新发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》文件，给出了具体操作：

第一，降低落户门槛。

文件提出，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

这一要求，2022年国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提到过，之后发布的《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》也提到过。

这几年，各地都在落地执行。四川、贵州、黑龙江、江西、吉林、云南、青海、宁夏、内蒙古、海南、广西、江苏、山东、河南、浙江，均提出放开除主要城市之外的所有地区落户门槛。

中心城市中，昆明、石家庄、南昌、银川、福州、济南、大连、郑州开启了零门槛落户。此外西安、武汉、成都、重庆等城市的落户门槛，也降到了最低。

这一次，文件再次强调，后续肯定会有更多重点城市降低落户门槛。

户籍，在过去，是调节城镇化快慢的重要工具。

户籍制度，在中国已经延续了2000多年。

古代户籍制度，主要是为了征税服徭役。现在户籍制度的本质，则是调节资源分配。

在全球原本实行户籍制度的国家纷纷取消户籍制度的背景下，中国始终无法取消，是因为中国的资源紧缺与人口规模庞大之间的结构性矛盾，长期无法解决。

新中国建立之初，百废待兴，工业还没有发芽。当时的城市无法承载农村人口流入，没有岗位给农民提供就业岗位，所以在计划经济时代，中国的户籍制度非常严格。

而且，期间因为城市经济出现困难，国家为缓解城市就业压力，在60年代还号召广大城市青年奔赴农村劳动，解决就业难题，也就是上山下乡，造就了知青一代。

然而，随着后来的包产到户，农村劳动力得以大幅度释放，带来了很多变化：

1，劳动力的释放，带来了粮食的丰收，但是随之带来的农产品价格大幅下跌，让很多人丢失了种地积极性，于是又产生了很多撂荒情况发生。很多人啥也不干，无所事事，犯罪率快速增加。

2，劳动力的释放，造成了农村劳动力严重过剩。中国农村的人均耕地，本来就是世界最低，在劳动力严重过剩的背景下，中国的农业劳作效率基本进入了负值。

在这两大背景下，再加上中国在80年代前后，已经完成了工业化的原始积累，市场经济到来后，城市需要大批劳动力。

因此，80年代中期，中国的户籍制度开始放松。

此后在城镇化大步向前的背景下，便一发不可收拾，城市落户门槛越来越低，城市户籍人口不断增多。城市化率飞速提升。

而且，为了加快城市化率，在顶层设计上，将房子与教育、医疗资源挂钩。将优质的教育、医疗等公共资源集中在城市。农村人想要有好的教育、医疗资源，必须进城。

轰轰烈烈的四十多年城市化，从某种角度来看，是资源的城市化，和普通民众买房的城市化。

在这种背景下，城市化率不断高企，房价也不断高企。

然而，恰如我上面所讲，近两年制约城镇化率提升的两个因素，一个是高房价，一个是就业空间压缩。没有解决好这两个问题，仅靠降低落户，很难达到效果。

所以，文件除了提出要降低落户外，还列出了很多配套措施。

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关于教育、就业、住房

第二，公共服务、教育等资源同权享用。

文件提到：

把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走。各地区在动态调整基本公共服务配套标准时，要增加常住人口可享有的基本公共服务项目，按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局。推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。

以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，加大公办学校学位供给力度，持续提高随迁子女在公办学校就读比例。加快将随迁子女纳入流入地中等职业教育、普惠性学前教育保障范围。优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。依据常住人口规模变化动态调整、统筹优化各地教师等人员力量。

一言以蔽之，就是要努力做到非户籍人口和户籍人口的公共服务同权享用。

有人可能会说，既然同权了，还有必要落户吗？并不妨碍。同权的目的，是让外来者在城市找到归属感，获得尊重，从而选择落户，这是一个耐力投资。

这个难点，其实在于有限的资源如何做到让户籍人口与非户籍人口同权。

最典型的就是教育资源的分配。

以深圳来说，由于中小学教育资源极度紧张，非户籍人口在就读小学、中学时，具有天然的劣势。深圳的中小学教育资源，分配情况被分成了三六九等，首先倾斜给深圳户籍且有房的人。

非户籍、没房，在最底层。小孩上中小学，以前基本只能回老家。或者读民办小学、初中，但面对中考时，非户籍人口的高中录取率比户籍人口低很多。

这几年，由于深圳每年巨额财政投向教育领域，建设了大量基础教育学位，大幅缓解了教育资源紧张等问题。但是以户籍和房产的积分标准，并没有改变。

所以，如何做到户籍与非户籍同权，是个难题，需要时间，但需要多长时间，不知道。恐怕只有等到新生儿人口下跌到一定阶段，才能实现动态平衡。

第三，加大就业支持。

城市吸引人口落户最主要的方式，就是提供就业，尤其是提供收入可观的就业。

文件提到，工业实力雄厚的地区，要培育新能源、新材料、高端装备、基础软件和工业软件等战略性新兴产业集群，来满足就业需求。

其他地区，则要利用自身的资源禀赋和产业基础，培育引进具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”和龙头企业，带动上下游专精特新企业集聚，打造专业优势突出、协作配套紧密的产业集群，从而提供就业。

第四，提供多元化的住房保障体系。

我在上面已经说到，这两年制约城镇化速度的一个很重要因素，就是高房价与低收入叠加收入不济、预期缺失、不确定性加剧之下的越来越多的人买不起房。

住房才是影响一个人归属感的最大变量因子。

所以文件提到：

鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。积极培育发展住房租赁市场，支持采取多种措施通过市场化方式满足农业转移人口住房需求。逐步使租购住房群体享有同等公共服务权利。在具备条件的城市推进保障性住房建设。

多元化的住房保障体系，这些年我们一直在做，也在不断尝试。尝试过人才房，尝试过共有产权住房。

最终于去年正式确定了“商品房+保障房”的双轨制。

去年国务院审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》，也即“14号文件”，明确提到：

建设保障房的两大目标：

一是加大保障性住房建设和供给，“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗”；

二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。

第一个目标，就是杜甫所作《茅屋为秋风所破歌》中的那句千古名句，“大庇天下寒士俱欢颜”。

第二个目标，则是双轨制。保障的归保障，商品的归商品。让商品房回归商品房属性。

这两年也是这样做的，绝大多数城市都完全放开了限购、限售，购房不再有门槛。

这意味着未来中国大多数城市走向新加坡模式，给未来的房地产划定两个圈子，一个商品房圈子，一个保障房圈子。

保障房保障买不起商品房人居住，商品房则让有钱人去玩，当然也要以稳定为基调。

新加坡房屋结构是，72%为组屋，只有5%为私人住宅，23%为有地住宅。

正是因为有这种房屋种类，所以别看新加坡商品房价格位居全球前列，新加坡人从来没有为房子烦恼过。

而且，和我们所理解的保障房、共有产权房不同，新加坡的组屋无论是地段、品质还是配套，一点也不比商品房差。

最关键的是，组屋价格只有商品房价格的三分之一左右。

新加坡规定，新组屋的分配主要是针对新加坡无房家庭，并且每个家庭只能购买 一套新组屋，一生只有两次购买机会，单身人士需35岁以上才可购买新组屋；而永久居民和单身人士只能购买二手组屋。

屋主拥有及实际居住组屋至少5年，才可进入市场交易，但政府要征收10%-15%的附加费，此后组屋获得完整产权，不再受限。如果不满5年转让组屋，政府规定屋主只能将组屋以原价回卖给政府。组屋的产权年限一般为99年，到期后要还给政府，极少数一部分政府会按市价买回，然后重建组屋。

在组屋制度之下，新加坡成功实现了“居者有其屋”的梦想，房屋自有率高达91%，是香港、东京的两倍，是深圳的近3倍。

所以，中国开启了住房双轨制，效仿新加坡。

不过，和预想的可能存在较大偏差，因为全国房价进入了调整深水区，而且调整周期还不知何时结束。

此时如果大规模推动保障房入市，可能会成为压垮骆驼的最后一根稻草。

而且，随着商品房价格不断回归，保障房的价格优势也会逐渐缩小，形成一个不良竞争。

所以，如何稳定、健康推进房地产双轨制建设，是个大考验。

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