自然资源部新使命：处理好自然资源监管与环境治理的关系|中证环境治理指数_新浪财经

自然资源部新使命：处理好自然资源监管与环境治理的关系

章轲

十三届全国人大一次会议3月19日举行第七次全体会议，根据国务院总理李克强的提名和大会投票表决，任命陆昊为新组建的自然资源部部长。

这是一个对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责的全新机构。

据国务委员王勇在3月13日所作的《关于国务院机构改革方案的说明》介绍，新组建的自然资源部将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

王勇介绍，国家将同时组建国家林业和草原局，监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等。国家林业和草原局由自然资源部管理。

事实上，设立这样的一个机构，党中央、国务院在近年来的多次文件中都有所体现和说明。

中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见也明确，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。”

去年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（下称《指导意见》）明确提出，“创新政府配置资源方式，自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用。”

在健全国家自然资源资产管理体制方面，《指导意见》明确提出，区分自然资源资产所有者和监管者职能，健全国家自然资源资产管理体制，依照法律规定，由国务院代表国家行使所有权，探索建立分级代理行使所有权的体制。

“产权制度的建设是自然资源管理的重要内容之一。只有自然资源资产产权明晰、产权体系健全，包括有偿使用在内的很多自然资源资产管理工作才能更好地开展。”中国环境规划院环境政策部副主任董战峰说。

据第一财经记者了解，总体上看，目前我国自然资源管理体制呈现横向适度分离、纵向相对统一的特点，即土地、森林、水等自然资源分散在不同的管理部门，每个部门对职责范围内的自然资源实行资产管理、用途管制等相统一的管理模式。没有统一的自然资源管理部门，按资源类型分别由国土、海洋、水利、农业、林业等部门管理。

在《中国机构改革与管理》（2016年第5期）上，中央编办二司课题组介绍，根据宪法以及相关法律规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家即全民所有（法律规定属于集体所有的除外），由国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门代理或托管，自然资源资产在法律上缺乏具体明确的代表主体。在实际工作中，自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有权人权益不落实。

由于我国自然资源实行中央与地方分级管理，在实际工作中，绝大部分自然资源由地方进行管理，个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。

而新成立的自然资源部，其重要的职责就是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

中央编办二司课题组认为，“在实现所有者和监管者分开、整合相关职责的基础上，重点应处理好四方面的关系。”这也是新成立的自然资源部必须认真面对和完成的新使命。

这四个方面的关系包括：处理好政府与市场的关系。既要加强监管，又要在自然资源资产配置方面要发挥市场的决定性作用；处理好自然资源资产所有者与自然资源监管者的关系。建立沟通协商和监督制约机制，实现信息共享；处理好中央与地方的关系。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围；处理好自然资源监管与环境治理的关系。合理界定自然资源监管与环境治理的权责边界，做到相互协调、相互促进。

复旦大学环境经济研究中心副主任李志青对第一财经记者表示，就顶层设计的重要性而言，在相关的中央政府部门之间开展协作显然是自然资源监管的重中之重。

19日晚，北京大学环境管理系教授李文军在接受第一财经记者采访时表示，新成立的自然资源部将分散在各部门中的职责集中在一起，特别是草原这一块，在部级机构下设一个司局级的专门机构来管理，这是一个很大的进步。

李文军同时表示，自然资源部实际上同时管理着经营性自然资源资产和公益性自然资源两类资源，而像保护地这一类公益性自然资源是不可以资产化的。这对于自然资源部来说，需要一个很大的思路转换。