文/孙洁 财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会PPP研究专业委员会秘书长

　　近日，财政部、发展改革委、人民银行[微博]联合下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。

　　近日，财政部、发展改革委、人民银行联合下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（下称《意见》）。《意见》将充分释放“改革红利”，不仅有利于有关部门和地方政府统一认识，加强政策协调，规范推进PPP（政府和社会资本合作）项目实施，防止PPP模式在实践中“走偏”或“变异”，也有利于稳定政策预期，为政府和社会资本合作营造良好的发展环境，进一步增强社会资本信心，激发民间投资活力。

　　眼下，面对在养老、教育、医疗等与社会公众利益息息相关的公共服务领域中存在的诸多问题，其解决仅依靠政府的财政投入，或通过继续推广政府债务远远不够。怎么办？一个理想的方式就是促进政府和社会资本合作，即采用PPP模式。

　　《意见》的出台也正是为了解决政府在这些公共服务领域投资不足的问题，更重要的是，还能解决政府投资效率和管理水平不高的难题。

　　财政部推广PPP模式已有一段时间。然而，长期以来，人们并没有正确认识PPP的具体形式，也不清楚PPP为何产生多种多样的形式。事实上，不同的政策目标需选择不同形式的PPP。《意见》明确指出这一点，为进一步推广PPP指明了方向。

　　例如，对新建项目采用BOT（建设-经营-转让）的形式，不但不会减少政府公共服务的提供，还能有效抑制地方政府债务的新发生；对于已经老化的公共服务项目，政府可采用ROT(重构-运营-移交)的模式，将已不能再使用的公共服务项目，由社会资本方重新建造，并由其运营管理，运营期满后无偿移交政府，这样能在不新增政府债务的情况下，重新发挥不能再使用项目的作用，等等。

　　值得注意的是，《意见》还提出了PPP中一个特殊的形式BOO（建设-拥有-经营），一般情况下，其运营是有期限的，只是在运营期过后，资产不再移交给政府。

　　确定了PPP的具体形式，并不意味着项目就会一帆风顺。随着时间推移，PPP项目肯定会遇到一系列问题，这些问题的解决应回归到政府和社会资本合作的核心要素——伙伴关系上。

　　真正意义上的伙伴关系必然建立在双方平等基础上。这意味着，政府和社会资本方的法律地位平等、权利义务对等，且必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。其实，这也正是《意见》特别强调“重诺履约”，强化合作双方的平等地位的原因。

　　PPP项目成功的另一重要因素是合作方的管理能力。一直以来，人们想当然的认为PPP是一个融资模式，这也导致过去地方政府在选择合作伙伴时，最重视的就是投资方的资金优势。

　　可实际上，PPP和融资有本质区别，融资只是借贷资金，而PPP则是管理借贷别人资金的能力，实质是一个政府管理模式。

　　事实上，管理资源将是未来PPP项目推进过程中的稀缺资源，如果各个领域的管理资源不能有效提高，就会制约PPP的推广和发展。

　　因此，《意见》中特别强调要选择优质的合作伙伴，提出要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素”，必然会为未来PPP项目的成功增加保障。