推进县级行政区划整体改革 应重新定位“省直管县”政策

　　■冯俏彬

　　 自2005年以来，在党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次提出“有条件的地方，可以加快推进省直管县改革”。党的十八大报告、三中全会《决定》都指出，要“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。但从现在的情况看，各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊。实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多。对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。

　　改革中的三个“不清楚”

　　 首先是政策目标不清楚。迄今为止，省直管县改革已进行了三轮，每一轮的政策目标都不相同。2002年实施省直管县，主要目标是解决基层财政困难；2005年前后大力推行省直管县，主要目标是“强县扩权”（东部地区）或“扩权强县”（中西部地区）；2010年是想为全面推行行政省直管县积累经验。连贯起来看，三轮省直管县的政策目标之间缺乏连续性，且每一轮改革都不了了之，未能善终。

　　 二是改革方式不清楚。我国地域广大、各地情况千差万别，因此省直管县不能“一刀切”、“齐步走”，而应当“分类推进省直管县改革”。但是，这里的“类”到底是指什么？如何分“类”？不同“类”的如何进行？现在看来仍然是大而化之、很不清楚。由于分类不清楚，各地用于推进省直管县的政策手段、方式也各不相同，难于评估政策效果。

　　 三是政策出口不清楚。由于理解不一，各地在选择进入省直管县的标准时各不相同。时间一长，在省直管县的队列中，就既有已经发展起来的经济强县、大县，也有经济相对落后的农业大县、产粮大县，还有民族县、边远县、贫困县等，种类繁多，情况迥异，加大了政策效果评估的难度，模糊了下一步改革的取向。

　　省直管县难以“一招鲜”

　　 笔者认为，之所以出现以上三个“不清楚”，很大程度上是对“省直管县”的就事论事。没有与我国工业化、城市化的宏大历史潮流结合起来形成趋势性判断，没有与我国行政层级与行政区划整体改革结合起来合理定位，没有与其它县级行政区划改革同步推进、共同求解“城市化进程中县的出路”。

　　 城市化应当是当代推动行政区划与行政层级的决定性因素。省直管县是行政层级改革的一个组成部分。作为国家权力结构的空间投射，行政层级多还是少、行政区划大还是小，取决于国家治理是否有效，取决于当时的政治、经济、军事、民族、外交等多方面的需要，并现实地受制于当时交通、通信等技术手段。在传统中国，基于有效统治的政治需要是当时确定行政区划和行政层级的决定性因素。改革开放以后，中国经济社会发生了巨大的变化，大量人口从农村迁移到城市，中国社会正由“乡村中国”向“城市中国”转化。1978年，我国城市化率仅为17.9%左右，城市人口仅为17245万人。2013年，我国城市化率已达到53.72%，城市人口达到7亿人左右。城市化的快速发展，对城市、农村都同时产生着巨大影响，一方面大城市走向特大、中小城市走向了更大；另一方面，农村走向了城市，具体表现为一些原行政建制下属于农村政区的县甚至乡镇，因为非农人口和非农产业的集聚，已成为了事实上的城市。这是判断、认识省直管县改革的最重要的背景形势。

　　 同时，行政区划与行政改革的滞后导致了省直管县改革负担过重。从发达国家已走过的城市化道路看，所谓城市化的过程就是城市型政区逐渐增加与农村型政区逐渐减少的过程，同时也是城乡差距逐渐缩小并走向城乡一体化的过程。但由于种种原因，我国行政层级和行政区划却没有能同步顺应工业化、城市化的巨大变化，大量已经发展起来的、事实上成为城市的县没能进入城市型政区的行列，仍然被束缚在以县为名的农村型政区之中。撤县设市基本停滞，县改区也绝非易事，只有省直管县是唯一被许可、鼓励和开放的政策通道。因此，所有与基层政区有关的改革都被自觉或不自觉地置于省直管县之下，所有与县级发展、稳定相关的问题都被置于省直管县之下。只要涉及到纵向行政体制调整的问题，都试图用省直管县达到“一招鲜”的奇效。简言之，正是因为县的其它出路锁闭，才导致省直管县“小马拉大车”，一方面通道拥挤、不堪负荷，另一方面定位与功能严重扭曲，难于向前推进。

　　县的出路至少有三种

　　 必须正面承认，城市化过程在行政区划方面的表现就是，城市型政区的逐渐增加和以县为代表的农村型政区逐步减少，以形成大中小城镇合理分工、相互支持城市体系的过程。当前省直管县改革遭遇困境的背后，是城市化进程中县的出路不畅的问题。因此，要深入推进省直管县改革，必须同时打通县的其它政策出口。依情况与条件不同，城市化进程中，县至少有三种出路，一是撤县设市，二是变成市辖区，三是继续保持县本身。一旦看清这一点，就可以清楚地找到省直管县政策的主要应用对象，找到“分类推进省直管县”中那个至关重要的“类”。由此，省直管县改革推进的方式、出路等困惑各方的问题都将迎刃而解。

　　 省直管县改革就是要为农村发展稳定托底。市场经济是把双刃剑，在获得经济效率的同时，势必会造就一些相对弱势的地区、产业和人群。相对于城市，农村无疑是弱势的，政府必须要为农村托底。这是一篇大文章，在行政改革层面就表现为省要履行辖区责任，对那些跟不上城市化发展、相对落后、相对贫穷的县进行直接管理，保证其经济社会水平基本跟上整体发展步伐。因此，省直管县政策应当锚定在农村发展稳定托底上。具体而言，一是通过财政转移支付制度，保证这些县在运转、民生、基本公共服务等方面的需要，而这正是财政部门早已施行的县级基本财力保障机制，未来还应进一步在保障内容、标准上下功夫。二是统筹城乡发展、逐步推进城乡间基本公共服务的均等化。一方面，要在发展城市经济的同时，加大公共财政对农村基础设施的投入，加大对农业生产共同条件的投入，为农业发展构造良好的基础和条件；另一方面统筹城乡基本公共服务发展，在教育、医疗、社会保障、就业等方面逐步均等化。三是大力发展现代农业、规模农业，通过健全体制机制，将城市的工商业资本、人力资本等合理、有序地引导到农村农业之中，推动农业经营向现代化、规模化方向发展。四是深化农村土地制度改革，建立城乡之间要素平等交换、自由流动的机制，共享增长与繁荣。总之，保护农村、稳定农村并不意味要将其与城市隔绝开来，而是一方面拥抱市场和城市，另一方面由政府出面，为其中可能蕴藏的风险托住底，保证城市与农村共享增长与繁荣。

　　尽快启动“撤县改市”

　　 同时，应修订设市标准，尽快重启撤县改市政策。城市化的过程同时是部分农村政区合理、有序转化为城市政区的过程。基于我国城市化的现实情况，应当尽快重启县改市政策，一方面为省直管县政策减负，另一方面对接新的政策出口。

　　 我们注意到，民政部冰冻多年撤县设市政策的背后，是对各地竞相争取行政级别、权力、机构、编制等上位的热烈诉求的畏惧与无力阻挡。因此，一旦要重新启动县改市政策，首先要解决的就是设市标准问题。对此，需要掌握以下几个要点。第一，不宜再像1993年那样制订出基于GDP、财政收入等量化指标。原因很简单，因为一旦定指标，就免不了下面“做指标”，面对诸多完全符合定量指标但实质上有水分的改市要求，民政部怎么选择都不会令各方满意。第二，要适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。从过往的经验来看，升格为市可获得更高的行政级别、更大的权力、更多的资金支持，这是一些本来不具备设市条件的县采取种种措施“霸王硬上弓”、创造条件升格的主要动因。这一条不改，重启县改市政策，仍将面临极大的不确定性。第三，操作上可先针对东部的众多已经事实上城市化的县或镇，对其进行设市确认。对于广大的中西部而言，一方面要追认部分已经发展起来的县设市，另一方面则通过预先设市、提前设市来主动培育一批节点城市，以优化我国城市体系，推动新型城镇化的健康发展。

　　 另外，应测试市县联系度，合理推进县改区。基于区域经济健康发展的考量，对一些在地理位置上邻近中心城市，与其经济、社会等关联度极强的县，其发展方向就不是设市、而应当是改区。市场经济是自动扩展的经济，能自动地将周围的要素、空间等内卷到某种自发的秩序之中，进而获得区域协同、规模发展的巨大效应，这在长三角、珠三角已经看得十分清楚。对此，只能顺应，不能违背，决不能因一县之私、一人之私，将这些应当同周遭城市协同发展的县也变成市。在我国现行体制下，多一个市，就多一道行政藩篱，就多一道阻隔要素流动的无形之墙。这对于与临近中心城市已事实上融为一体的县而言，有百害而无一利。具体操作上，可通过一系列指标，测试县与邻近市的经济联系强弱程度，凡是那些与中心城市空间距离较近、产业联系度高、资金人员信息往来频密的县，其行政建制上的取向都是改区，以维护市场经济内在联系，促进区域经济一体化的逐渐生成。

　　 总之，当前省直管县改革面临的诸多困境，其背后的实质是城市化进程中县的出路锁闭、城乡政区体制转化不畅的复杂问题。要深入推进省直管县改革，必须与我国工业化、城市化这一宏大的历史背景相联系，必须与我国行政层级与行政区划改革这一更大的系统相对接，必须与“撤县设市”、“县改区”等配套改革同步推进，将省直接管县改革牢牢定位于为农村发展稳定托底上，以此设计改革路径、选择政策工具、评估政策效果，稳步推动省直管县改革向纵深推进。

　　（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师）