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29省农信社全面试点 决策层关注四大改革难题
本报记者 韩瑞芸 北京报道
“这些政策问题，由于涉及面较大，在此次改革中能够得到很快解决的可能性不大，但都已作为专题正在研究之中。”银监会有关人士透露，银监会、人民银行、发改委和财政
部已分头组织专题研究。
“考虑保护和鼓励地方政府对农信社改革的积极性和热情，以及两种监管体制并存和改革过渡期过长可能导致管理脱节，容易引发道德风险和经营风险，有条件也有必要加快农信社改革步伐，进一步扩大试点范围。”7月底，银监会有关农信社第一批改革试点总结的文件中出现了以上字眼。
来自银监会内部的可靠消息，第二批农信社改革试点将扩大到21个省市，加上去年第一批参与试点的8个省市，改革将基本上在全国范围内普及。
不过，有迹象显示，银监会对此次改革试点持谨慎态度。因为在这21个试点中，有7个省的农信社被银监会定义为“特困地区农信社”。如果仍“一刀切”地沿用第一批试点规定的改革资金扶持条件，这些本就经营状况极差的农信社将更难以享受到国家扶持政策。为此，银监会有关部门已多次进行调研和座谈，极有可能给予这些“特困地区农信社”扶持力度更大的特殊优惠政策。
改革试点全面铺开
“西藏目前没有农信社，海南省农信社的困难和问题又特别严重。”一银监会人士透露，除上述两个省和去年8月国务院已批准试点的8个省（市）外，全国其他21个省（区、市）均先后正式地向国务院申请参加改革。
而银监会也大笔一挥，将这21个省（区、市）统统列为改革试点单位。他们是：北京、广东、天津、河北、湖北、云南、甘肃、山西、宁夏、青海、内蒙古、辽宁、黑龙江、安徽、福建、上海、河南、湖南、广西、四川和新疆。
如此一来，改革试点已基本普及全国。对此，银监会人士称，既然改革范围已如此之大，按银监会最初的想法，本不愿再称之为“试点”。但此提议未被高层采纳。8月18日，国务院总理温家宝主持会议，研究当前金融工作，明确将扩大农村信用社改革“试点”纳入议事日程。
目前，第二批改革试点序幕就要拉开。8月29日，国务院将召开深化农村信用社改革会议，专题部署深化农信社改革工作。试点方案则仍沿用2003年6月27日印发的国务院15号文件，即《深化农村信用社改革试点方案》。
值得注意的是，由于各省市经济发展程度不同，农信社资产质量也好坏不一，“贫富不均”所产生的问题已成为此次改革试点的关键。据银监会内部统计数据，截止到今年6月末，全国有17个省的农信社盈余共计33亿元，其中，仅山东、山西、江苏、天津、重庆五省市农信社的盈余已有18亿元，占到总盈余的一半多。而其他13个省（包括海南）的农信社共亏损20多亿元，仅辽宁、黑龙江、吉林三省的亏损便将近11亿。
对此，银监会内部人士透露，人民银行已牵头对这些特困地区农信社的发展问题进行研究，而在银监会近期的一次调研中，也将云南、贵州、四川、陕西、甘肃、青海、广西、新疆、宁夏等九省（区）的1700多家农信社定义为“特困地区农信社”。这些农信社的改革成败将直接关系到我国农村金融体系的整体建设。
截止到目前，第一批改革试点已初见成效。随着8月18日陕西省农村信用社联合社在西安的挂牌开业，8个试点省的农村信用社管理机构（即省级联社）已全部成立。
与此同时，产权制度改革也有部分进展。根据8个试点单位上报银监会的资料，待到改革完成，这些地区将诞生6家农村商业银行、55家农村合作银行，以及391个县一级法人联社。目前，江苏、浙江、山东、贵州等省共有10家农村商业银行和农村合作银行获准筹备，其中1家已经开业。预计到年底，还将有30家左右的农村商业银行和农村合作银行组建。
国家扶持政策落实方面，已核定人民银行对8个试点省（市）的扶持资金总计380亿元，其中，专项票据361亿元，专项借款19亿元。目前，人民银行已对506个县（市）发行专项票据266亿元。利用这笔钱，农信社共置换不良贷款226亿元，消化历年亏损挂账40亿元。此外，15号文件要求对农信社营业税减按3％征收，对中西部地区信用社所得税免征，东部地区信用社所得税减半征收，这项政策也已得到执行。据银监会统计，去年全年和今年前3个月，8省（市）农信社共享受营业税减免7.2亿元，所得税减免4.7亿元。
8省市试点的四大问题
不可回避的是，8省市在一年的改革试点过程中，仍存在亟待解决的不少问题。
“（陕西省）彬县香庙乡信用社的数据显示，2003年1月至2004年2月末，该社存款增加额为11.23万元，而同期，乡邮政储蓄吸收存款约20万元，相当于该社存款增加额的178％；礼泉县烽火镇8个村1999年至2004年邮政储蓄共吸纳存款约400万元左右，平均每村每年约12.5万元。”
这是陕西省农调队近日在对农信社改革问题进行调查时得到的数据。陕西是第一批改革试点单位。农调队在对该省合阳、礼泉、陈仓、渭滨、户县、紫阳、彬县等7县区、乡镇、150农户进行专题调查后，他们认为，当前信用社改革的困难主要来自以下几个方面：
农信社吸收存款能力有限；农民对增资扩股反应冷淡，股金筹集存在隐患，以彬县香庙乡信用社为例，该社有3100农户，改革前共有信用户1800户，改革后的社员只有1361户，退股信用户539户，新入股社员仅100户；亏损包袱沉重，该省合阳县信用社历年累计亏损4000多万元，尽管政策好转，但每年仅能化解亏损200万－300万元；社会干预大，信用社每年都要支付数额不菲的管理费用，加之，改革前，信用社由中央银行管理，改革后将由省级政府管理，这种管理模式容易受政府的行政干预。
不过，最为严重的是，不良贷款难以消化。以该省陈仓区阳平信用社为例。该社下设两个分站，不良贷款3404万元（不含票据置换），占贷款总额的57.2％。其中，有3392万元是呆滞帐。除借入人民银行支农再贷款1600万元外，即使国家保值贴补220万元到位，用769万元的票据置换救活50％的不良贷款难度仍很大。
对此，陕西省农调队认为：在现实制度安排下，农村信用社原有的独立的支农金融服务体系正在演变为“非官、非民”的困境。在信贷支农上，农村信用社目前是空有主力作用，尚无应对实力。农村信用社在服务方式上，由于存在局限性，无力从更大范围为“三农”提供综合服务。
有一点可以肯定，陕西省的问题也不同程度地暴露在第一批试点的其它7个省（市）。这些试点单位在对农信社改革作年度总结时，纷纷向银监会提出政策建议。据银监会内部人士透露，按照8省反映上来的问题，银监会已圈定政策扶持的四大问题：
首先，8个试点省（市）一致反映，以前年度，在特殊背景下有关部门曾出台过一些限制农信社存款业务等规定，现在经济环境已经变化，但这些规定仍没有取消，严重制约了农信社业务发展；
其次，试点省（市）对农村资金供应不足的问题反映也比较强烈。主要是农村资金经邮政储蓄机构大量流出农村，严重影响农村资金供应；
第三，经济欠发达的吉林、贵州希望国家对农信社的支持不要仅仅体现在这一次改革上，而应当建立起一种长效机制，使之制度化；
第四，贵州等地反映，对老少边穷地区的农信社，由于经济发展环境本身的问题，经营规模较小，大部分机构无法维持生存，更谈不上发展，这次改革的政策也享受不到，对这类机构，需要有特殊考虑和安排。
“这些政策问题，由于涉及面较大，在此次改革中能够得到很快解决的可能性不大，但都已作为专题正在研究之中。”银监会有关人士透露，银监会、人民银行、发改委和财政部已分头组织专题研究。
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“特困地区”有望享受“新政”
新一轮改革带来了新问题，那就是，如何让特困地区的农信社也能享受改革所带来的优惠政策。
“政府应该带头还贷。他们近年来在信用社贷出的款，既不还本，也不付息，人事变动后，新的领导就不理旧事了。”
“对政策性倒闭形成的乡企烂账，财政应该分情况予以补贴，加大对信用社的支持。信用社的呆滞帐主要是无法归还的乡企贷款。而乡企发展的政策性很强，许多乡企是国家关闭‘15小’而倒闭的。”
……
在对经济不发达地区农信社工作人员的采访中，类似上述的抱怨不时地被人们挂在嘴边。
据银监会内部人士透露，银监会组织云南、贵州、四川、陕西、甘肃、青海、广西、新疆、宁夏等九省（区）对相关问题进行了填表分析调查，同时在四川成都开了一次专题座谈会，并形成《特困地区农村信用社改革与发展问题的对策》（下称《对策》）。其中，特困县指2002年人均GDP3000元以下、农民人均纯收入1200元以下的县，共有136个，被调查的样本农信社多为，2003年末同时具备人均存款300万元以下、人均赢利2000元以下的法人机构，共计1728个。
“这些农信社的尴尬在于‘活不了，又撤不成’。”银监会内部人士指，它们以前是靠农业银行发放“支持信用社贷款”维系经营，近些年一般只能依靠人民银行再贷款和群众存款“发工资、保开门”。
就此，《对策》希望有关部门加大对特困地区农信社的资金扶持力度，建议将特困地区农信社现有的支农再贷款作为长期贷款，由农信社周转使用；提高专项贷款或专项票据与实际资不抵债额的比率，最好是按资产损失总额全额置换央行票据；延长再贷款的期限，降低兑付专项票据的条件。同时，允许扩大农信社的业务范围，进一步代理政策性、商业性业务。如政府扶贫项目贷款的发放，可由信用社代办从而收取代理费。
税收方面，建议2010年之前全额免征所得税，营业税率减至1％或全免，对少数民族地区农村储蓄免征存款人利息所得税。
银监会同时建议，省政府也要对特困地区农信社采取扶持措施。例如，对农信社抵债资产处置的相关收费进行减免；运用政府资源筹集有效资产，比如土地，拨付信用社置换不良资产。
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