“南巡”前后

　　文/田江海

　　由于20世纪80年代末期发生了改革开放以来第一次明显的通货膨胀，故于1989-1991年实行了“治理整顿”。其核心包含两方面：一是紧缩财政金融，压缩固定资产投资规模，抑制需求过快增长；二是大力加强农业、能源、交通、基本原材料工业等基础产业。这些措施为未来的经济快速增长打好基础，积蓄了物质力量。

　　“八五”期间，全社会固定资产投资共计63800多亿元，是投资增长最快的一个时期，投资率为30.4%，年均增长19%；投资结构出现了有利于国民经济持续、快速、健康发展的变化。但也应清醒地看到，“八五”期间投资领域存在的问题，诸如：年度投资规模波动相当剧烈，环比增长速度最高年份与最低年份之间相差近40个百分点；投资产业结构、地区结构不尽合理，农业、基础工业和基础设施建设以及支柱产业投入不足，东重西轻，差距扩大；“大而全、小而全”和盲目低水平重复建设现象严重等。

　　南巡讲话

　　这一时期发生了一件值得永载史册的大事，就是1992年邓小平南巡讲话。

　　1992年1月18日-2月21日，邓小平同志在武昌、深圳、珠海、上海等地发表了一系列重要讲话，内容广泛，深刻，饱含新意，富有现实指导意义和深远历史影响，对各行各业的领导和员工提供了思想和行动指南。以此为契机，推动中国又一次进入了加快经济建设、深化体制改革、扩大对外开放的新的历史时期。这对投资领域的促进作用也是十分巨大的，我认为至少体现在以下几方面：

　　其一，进一步解放了思想，振奋了精神，鼓起了干劲。邓小平在讲话中，对关于姓“资”姓“社”、“左”和“右”、计划和市场等在人们思想意识中非常敏感的问题，也是影响人们行动的重大问题，都做了明确透彻的分析，这就卸掉了投资决策领导和从事投资实践活动的广大干部的思想包袱，更能轻装上阵。小平同志讲：“深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神，没有一点‘冒‘的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条新路，就干不出新的事业。”这是一种巨大的精神激励。如果没有这种精神激励，也很难设想投资领域取得如此明显成绩。

　　其二，增强了加快发展的动力。邓小平强调：“抓住时机，发展自己，关键是发展经济”“能发展就不要阻挡，有条件的地方要尽可能搞快点”“低速度就等于停步，甚至等于后退”。受此鼓舞，1992年当年的投资规模大(8080亿元)，新开工项目多，投资增长速度高(比上年增长42.6%)。全国各地区普遍都是高速度增长，有12个地区国有单位投资增幅在50%以上，地方项目投资增幅(51.8%)，大大高于中央项目(36.5%)。投资高速增长态势的成因，固然与3年治理整顿提供了前提条件、项目审批权下放减少了约束、金融市场逐渐形成分不开，但与小平讲话的鼓舞更是密切相关的。投资高速增长拉动了整个国民经济快速发展，这符合“发展是硬道理”的要求，其正面积极作用不宜抹煞，但由于新开工项目过多，导致在建规模过大，投资增长速度过高，导致经济很难协调平稳运行，这是应当避免的。

　　其三，加深了对改革的认识。小平富有创见地提出：“革命是解放生产力，改革也是解放生产力”“过去，只讲在社会主义条件下发展生产力，没有讲还要通过改革解放生产力，不完全”“社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制”。小平把改革与解放生产力紧密联系起来，提出要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，这一蕴涵深义的改革观，不仅对当时的改革有极大的指导意义，就是对当前和今后的改革仍具有导向作用。它告诉我们，对于束缚生产力发展的经济体制，不是要不要改革的问题，而是要从根本上进行改革。离开解放生产力这一目标，就会使改革走偏方向。正是在这一改革观的指引下，投资体制进行了很多改革，而且还要继续进行深入改革。

　　确立社会主义市场经济体制

　　这一时期还有一件也是值得永远载入史册的事项，这就是党的十四大确立了我国实行社会主义市场经济体制。

　　1992年10月，党的十四大确立了我国的社会主义市场经济体制和市场经济目标。此后，投资体制进行了市场取向的一系列改革，从而迈进了新的一次改革高潮。

　　在党的十四大确立社会主义市场经济体制之前，也进行了许多投资体制改革，也不断冲击传统的计划经济体制，引入市场机制，但毕竟没有市场经济体制这样的明确概念。小平说的“摸着石头过河”多半与此有关。在提出实行社会主义市场经济体制以后，投资体制改革的方向和目标更明确了，对深化改革的要求也更高了。这期间出台的改革举措大致有8个方面：

　　一、推出基本建设项目业主责任制。项目业主责任制在西方国家是普遍实行的一种项目组织管理方式。1990年12月，原国家计委领导提出我国可以借鉴国外由公司、企业负责项目筹资、建设和经营还贷的管理模式，这是业主责任制的最初设想。1992年8月，交流了广州抽水蓄能电站等3个项目实行业主责任制的经验，11月，国家计委印发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，要求从1992年起，新开工项目和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目原则上都实行项目业主责任制；在建项目也要积极创造条件实行。几年实践证明，实行业主责任制有助于解决投资建设管理上无人负责的问题，初步改变了筹资建设的经营还贷环节的弊端。

　　二、改革投融资方式。按照不同投资主体的投资范围，以及各类建设项目不同的经济效益，社会效益和市场需求等情况将投资大体划分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资3大类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。竞争性项目主要指投资效益比较高、市场调节比较灵敏、具有市场竞争能力的项目，以企业作为基本投资主体，主要向市场融资，政府逐步从其投资中退出。基础性项目主要包括建设周期长、投资大而收益较低、需要政府扶植的基础设施和一部分基础工业项目以及直接增强国国力的符合经济规模的支柱产业项目，这类项目大部分属于政策性融资范围，主要由政府集中财力物力，通过经济实体进行投资。公益性项目主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保等事业的建设项目，公、检、法、司等政权机关的建设项目，以及政府机关、社会团体办公设施、国防设施建设项目，这类项目由政府用财政资金安排。3大类投资项目以划分及融资渠道的重新界定，是投资体制改革的重要内容，是与建立社会主义市场经济体制的要求相适应的，同时也考虑了向市场经济体制过渡时期的特点。确立企业为基本的投资主体，是投资体制改革迈出的重要一步。

　　三、强化投资风险约束机制。(1)实行企业法人责任制。建设项目要首先明确投资责任主体，先定法人主体，后定项目。由法人对建设项目的筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资产的保值增值，实行全过程负责，承担投资风险。(2)实行建设项目资本金制度。企业法人的自有资金要占项目总投资的一定比例才准许注册登记。企业投资资金来源统一规范为企业自有资金和企业对外筹措资金两部分，不再笼统使用企业自筹投资概念。这种投资风险约束机制是解决投资吃“大锅饭”、投资膨胀和浪费严重等问题的关键。

　　四、建立和完善投资宏观调控体系。(1)实行宏观调控的责任体制。实行中央统一确定调控政策和目标，中央和省两级负责的原则。(2)对投资总量，从资金源头入手，对预算内投资、银行贷款投资、证券投资和借用国外贷款投资的总量，继续加强管理。(3)国家制定产业政策、技术政策和装备政策，重要产品的经济规模标准和技术标准，进行投资结构调控。(4)完善项目审批制度，建立投资信息反馈系统。对重大项目继续实行审批制度，但审批的项目必须经过科学论证和评估；对一般项目逐步取消审批制度，主要通过及时发布投资信息加以引导，要建立项目申报登记和备案制度。

　　五、组建国家开发银行，建立中央政策性投融资体系。为加强对基础性项目建设的融资手段，建立较稳定的资金系统，党的十四届三中全会确定组建国家开发银行。它是在原国家6大专业投资公司合并的基础上组建的，主要是从经济发展的角度来评价和选择项目的银行，从资金来源上加强对固定资产投资总量和结构的宏观调控。

　　六、实行政企分开，确立国家投资主体。要转变政府投资方式，按政企分开原则，确立一批国家投资主体作为政府投资的代表，建立起政府投资的监督和制约机制。国家投资主体对项目的投资可以采取融资方式，也可以采取参股、控股或其他方式进行。国家投资主体代表国家对投入企业的资金依法享有所有者权益，不享受政府行政管理职能，而是行使投资和资产运营管理职能，承担固定资产保值增值任务和投资风险责任。这一举措，使得投融资体制改革又向市场化方向迈进了一步。

　　七、投资项目试行资本金制度出台。为解决投资主体缺乏风险约束和项目建成后企业负债经营还本付息负担过重的问题，1996年8月，国务院正式颁发了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，要求从1996年起，对各种经营性投资项目包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。资本金的形式可以是现金、实物、无形资产。资本金占总投资比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定。

　　八、加快发展为投资服务的市场体系。包括建立健全为企业法人服务的工程咨询、工程设计、工程施工、工程审计、工程监理等市场体系。同时，发展了证券市场，对国有金融机构进行了商业化改革，取消了固定资产贷款的指令性计划和规模控制等。随着社会主义市场经济进一步发展和完善，投资体制改革也在向着市场化方向一步步深化。

　　总之，1990-1996年期间，对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，但是，企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，距离完善的社会主义市场经济投资体制体系的要求还相当远，这是有待以后继续努力完成的。

　　投资体制改革的主要成就

　　文/张汉亚

　　在改革开放以来的近30年中，我国在投资体制改革方面做了大量工作，国家和政府有关部门在投资和与投资有关的体制方面颁布和推行了一系列改革政策和措施，具体主要分为4个方面：

　　一是宏观调控方面的，如原国家计委和国家建委、经委、经贸委的合并，基本建设和更新改造部门管理的变化，颁布产业政策和指导外商投资目录，投资方向调节税，差别贷款利率，实行两级(中央和省级)管理，放宽对地方和企业自筹资金的计划管理权限，项目资本金制度，等等；

　　二是项目决策体制方面的，如下放投资项目审批权限，对非政府投资项目实行核准制和备案制，简化项目审批和核准程序，把可行性研究列入基建程序，由国际工程咨询公司进行项目评估，公益性、基础性和经营性3类项目的划分和建设分工，等等；

　　三是资金管理和筹措方面的，如拨改贷，贷改投，基本建设基金制，征收能源交通基金，发行重点建设债券和企业股票筹资，建立国家和地方投资公司，建立国家开发银行等政策性金融机构，国家专业银行商业化，等等；

　　四是建设实施管理方面的，如建立工程承包公司和城市房地产开发公司，实行建设项目法人责任制、代建制、招投标制度、建设项目监理制度、建设项目审计和稽察制度、群众举报制度，等等。

　　投资改革的重要作用

　　这些改革措施对使投资体制适应我国的改革开放进程，促进经济和社会发展，都起到了重要的推动作用。

　　1.实现了投资主体多元化

　　其表现是从计划经济时代的单一投资主体(中央政府)变成多元投资主体，各级地方政府、国内外各类企业、个人都可以成为项目建设的投资者，由此也实现了资金来源的多渠道，除了政府投资和银行贷款，增加了外商投资、企事业单位和个人自有资金、企业发行股票和债券获得的资金等等，随着经济的快速发展，各投资主体的投资热情不断高涨，导致中央政府的投资比例不断下降。2007年，全社会固定资产投资总量达到137239亿元，政府预算内投资只有5815.5亿元，占全社会固定资产投资的比例已下降到4.2%(见表)。

　　2.实现了投资方式多样化

　　随着改革开放，一些国外的投资方式不断被引入我国，呈现出投资方式多样化的局面。除了由建设单位直接投资进行基本建设和技术改造之外，还出现了项目融资、股权投资、项目并购、租赁投资、BOT等国际上比较广泛采用的多种投资方式。

　　3.政府对企业投资的干预越来越少

　　在对企业投资项目从审批制改为核准和备案制之后，企业投资的自主权相对扩大，只要不是国家禁止和需要核准的建设项目，只需在建设之前备案即可。据有关部门估计，执行备案制的项目数量占全社会建设项目的75%左右，需要政府核准的项目占15%左右；并简化了程序，只到政府投资主管部门进行一次核准或备案申请即可。而且国家明文规定政府在收到核准申报后，必须在20个工作日内给予是否准予建设的答复，改变了过去的项目审批多道程序、久拖不决状况，为建设单位节省了项目等待批准的时间。

　　4.政府投资基本归位

　　在投资主体多元化的市场经济条件下，政府投资的职责是加强公益性的建设，完善社会保障体系，为企业生产和人民生活提供安全、便利的条件。在1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》公布之后，政府投资逐渐从盈利性的产业退出，转向公益性和基础性项目的建设。到2006年，政府投资的24.48%用于科研、教育、卫生、体育、社会保障等以公益性为主的各类事业，61.07%用于水利、环保、交通、电力和水的生产供应等基础产业，5.39%用于农林业；合计占政府财政性投资支出的90.94%(注：根据《2007中国统计年鉴》数据推算)；其他不到10%的投资主要是用于支持制造业的自主创新和节能环保技术改造。

　　5.确立了国有投资项目科学决策和民主决策的规则

　　随着改革的深入，国有投资凭领导意志决策的项目数量越来越少。绝大多数项目都已实现在进行可行性研究之后进行决策，国家投资的项目大多数还要经过有资质的咨询机构对可行性研究报告进行评估之后，才能确定是否建设；重大项目都要经过多方面的专家论证之后才进行决策。目前正在建立政府投资项目的后评价制度，以利于总结经验和教训，不断提高决策水平。

　　6.建立了国有投资项目监督体系

　　为防止决策失误和腐败事件的发生，建立了政府投资制衡机制，加强了对政府投资项目的审计监督，完善了重大项目稽察制度，在对政府投资项目的社会监督方面，执行了鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督等措施，基本建立了对政府投资进行多方面、多层次、全过程的监督体系。目前正在制定政府投资的“问责制”，将对不遵守法律法规给国家财产造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　7.国有投资项目建设实施推行了市场化运作

　　改革打破了国有经济(包括政府和国有企业)投资项目实施过程安排任务的命令式运作方式，国家要求项目建设单位在选择参与项目建设的咨询、设计、施工、监理、代建、采购等单位时，都要求按《招投标法》，采用招投标的方式确定承担单位，并按《合同法》签订合同。在国家法规的要求下，国有投资项目在建设实施中全部或部分采用了市场化运作的方式。

　　下一步投资体制改革应采取的措施

　　虽然投资体制改革取得了一定的成绩，但由于各种原因，在投资领域仍存在许多问题，如还没有真正解决投资资源由市场优化配置的问题，政府投资的效益情况也还不令人满意，投资规模、投资结构一直难以得到有效的控制和约束，使国家对投资的调控和管理丝毫不能放松，在缺乏有效的调控和管理手段的情况下，往往不得不仍然采用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手段、强行命令项目停建等老一套做法去管理投资。为解决投资领域存在的这些问题，投资体制改革必须进一步深入。

　　根据《决定》的精神，深化投融资体制改革应围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”展开。总的方向是要在政府宏观调控下更多地发挥市场配置资源的基础性作用，真正做到“该管的坚决管好，不该管的坚决放开”。主要是在以下几个方面采取改革措施。

　　(一)改进政府投资管理

　　除了按国务院《决定》确定的办法进行改革之外，为了改进政府的投资管理，需要在以下方面进行改革：

　　1.完善政府的配套协调体制

　　投资活动与许多方面都有密切的联系，在政府对全社会投资的管理上，涉及到政府多个有关部门、中央和地方政府以及企业之间的分工与合作关系；在资金的来源上，涉及政府财政和金融机构，以及企业和社会资金；在项目的实施方面，要与建设、土地、环保、规划、城建、工商、金融、设计、施工、咨询部门或单位打交道。因此，投资体制改革所涉及的许多内容并不是投资领域本身的问题，国家的行政管理体制、计划体制、财政体制、金融体制、市场和价格体制、企业体制、法律法规乃至人事体制都直接影响投资体制的发展与变化。投资体制实际上是融合在上述各种体制之内，并受上述各种体制所制约的。

　　目前政府对投资宏观管理方面的一个主要弊病在于政出多门。各级政府的投资主管部门、财政部门和各有关专业部门都具有一定的投资管理职能。这些部门在投资的管理上职能交叉，每个部门都按自己制定的法规和办法，插手投资项目的管理，造成了管理混乱的局面。这种政出多门的投资管理体制，造成对社会投资项目的管理缺乏统一协调机制。各部门从本部门所掌握的行政资源出发，在项目审批、投资、建设、管理、使用上采取高度垄断、封闭运行的方式，极易导致暗箱操作和腐败的发生。这种体制所形成的横向和纵向分权，导致部门和地方政府各扫自家门前雪，无法实现统一协调管理。直接结果就是我国投资建设领域的管理混乱，盲目建设、重复建设的痼疾难以解决。投资体制改革多年以来虽然一直在探索之中，并且出台了众多的方案，却没有完全令人满意，很重要的一个原因是各种体制的改革难以与投资体制改革配套。

　　要改变上述状况，必须建立齐抓共管的协调机制，使各部门对投资的管理体制配套，信息共享，相互监督，相互制衡，使各部门真正实现有效的管理和监督。国务院的《决定》已经对此做出了规定，但要具体落实还需要做许多工作，包括对一些政府部门的投资管理职能重新定位。

　　2.改进政府投资主管部门的工作，增加透明性

　　政府投资主管部门要努力提高审批和核准的质量和效率，一是要适当简化目前投资主管部门内部较为繁琐的审批和核准流程；二是要增强参与投资项目审批和核准人员的责任意识和服务意识，严格按程序和规定的时间办事；三是要增加工作的透明度，将投资项目审批或核准的申报程序、前期工作深度、项目审批和核准条件、需报送的相关材料、审批和核准时限等在部门公开网站上向社会公布，以便投资者查阅和做好申报项目的准备工作，了解审批或核准的程序，减少盲目性和浪费时间；同时对已申报的项目建立网上直通系统，使申报单位从中能够及时了解自己的项目正在哪个环节审批或核准，以及是否需要增加材料和进行说明等等，便于项目申报单位对投资主管部门的审批和核准工作进行配合与监督。

　　(二)加强中央政府的调控能力

　　在我国经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，随着市场机制作用的逐渐强盛，中央政府在经济管理中逐渐减少了行政命令方法的使用，国家对固定资产投资的调控能力也随之不断减弱，在一些年份几乎出现失控的状况。要避免再出现这种状况，不可能再恢复计划经济时代全靠行政命令的办法，而要通过投资体制改革，建立一系列适应社会主义市场经济的管理方法和调控手段。为此，需要做好以下改革工作。

　　1.提高规划(计划)的权威性

　　国家规划是包括发达国家在内的许多国家对固定资产投资进行调控的重要工具，许多国家是通过规划去引导投资者的投资方向，实现国民经济发展目标和结构调整的。

　　我国曾是计划经济国家，但长期以来出现的规划脱离现实，随意更改，执行过程中没有监督，缺少事后的总结与提高等等一系列违背规划使用原则和规律的做法，使我们的国民经济规划对投资主体行为难以起到引导的作用，反过来又使现实发展与规划产生很大的背离。因此，恢复规划的权威性，使投资主体重视国家的发展规划并使自己的投资行为与之相适应，对加强国家投资宏观调控具有重要的意义。如胡锦涛总书记在党的第十七次代表大会上的报告中所指出的：要“完善国家规划体系。发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。

　　恢复国家规划的权威性，首先是要提高规划的质量，使规划既要反映政府对国家的发展意向，又要符合国家经济发展的客观实际，制定规划指标既不冒进，也不保守,对投资者有指导作用。为此，应改变规划只是反映国家意志的制定方法。在制定国家规划时，要加强调查研究，以科学预测为依据，对规划要进行可行性分析与论证。其次，在国家规划制定之后，不能任意更改，政府部门应以实现规划为工作目标，如果国家政府部门都不认真执行规划，是无法建立起规划的权威的。第三是建立规划执行的监督机制，对指令性的要严格执行，任何人、任何部门都不能例外；对指导性的要加强指导并为其执行提供良好的条件；监督应该是制定规划部门的重要职责。第四是建立规划的后评价制度，在规划期结束后对规划的执行情况进行分析与评价，总结经验与教训，达到不断提高规划质量的目的。

　　2.重视使用经济手段

　　从我国经济发展的整体状况看，投资规模和结构在今后一个时期仍将是国家经济调控的重点。在市场经济中,经济杠杆是国家调控固定资产投资的有效工具，合理利用税收、价格、利率、证券发行、金融和货币政策等可以由国家控制的经济手段去间接调控投资主体的投资行为，往往要比行政命令更容易见效，而且可以避免行政命令产生的一些弊端。

　　3.实行严格的法律约束

　　改革开放以来，国家和各有关主管部门已出台了许多法律和法规，虽然目前还没有达到完善的地步，但如果严格执行已出台的法律和法规，就可以解决目前投资领域存在的很多问题。目前的主要问题是有法不依、执法不严，已经制定的法律法规难以发挥作用，其关键是缺乏对执行法律和法规有效监督。

　　另外，如前所述，由于相关的部门在投资管理上职能交叉，缺乏统一的法律法规约束，每个部门都按自己制定的政策和法规，插手投资项目的管理，不同部门的政策法规在基层打架，造成了法制管理混乱的局面，并导致有法不依、执法不严。因此，投资领域的法制建设除了要弥补空白，制定和出台新的法律和法规之外，要把重点放在部门法规的协调统一和严格执法方面。

　　4.建立有效的信息导向制度

　　信息是现代经济发展的重要资源，固定资产投资是立足现实为未来发展做准备的经济活动，信息是其决策的基本依据。我国目前之所以还存在数目可观的决策失误和重复建设的现象，很大的一个原因是投资决策者缺乏足够和准确的信息引导。

　　信息引导是政府的责任，方法有两种，一是投资信息发布制度，即由国家和地方政府有关部门，在其管理范围内定期公开发布有关的行业、地区、技术发展和应用信息。二是培训制度，即由政府或政府委托有关单位定期举办企业领导培训班，向他们传达有关信息。一些发达国家，如法国、瑞典都有以中小企业为对象的技术服务中心或类似机构，定期培训企业领导，向他们通报各种有关信息，平时则为他们提供信息咨询，作为政府对中小企业投资引导和服务的主要途径。

　　为了能够有效地为投资者提供准确的投资信息，国家在“十一五”时期将启动国家投资信息系统的建设，该系统应该包括宏观经济信息库、政策信息库、行业投资信息库、技术发展信息库等等，既为国家宏观调控提供参考信息，又为投资者提供投资决策的参考信息。该系统要及时汇总国家和地方审批、核准、备案项目的信息，充实和更新行业投资信息库。为此，要建立严格、通畅的项目信息报告制度。

　　(三)建立国有投资项目的效益保证制度

　　为了实现提高国有投资效益的目标，除了要建立合理、高效的管理体制之外，还要建立效益保证制度。

　　1.落实投资决策者责任制

　　长期以来，我国国有单位投资决策者的利益与投资项目的成败没有必然的联系，成功了可以显示政绩，失败了只当是交学费，没有任何的责任。在这种体制下，自然难免“投资饥渴症”的蔓延，无论是投资规模、投资结构，还是投资效益都难以控制，国有资产的浪费现象几乎无法避免，而且愈演愈烈。根据《决定》确定的“谁投资，谁决策，谁承担风险”原则，应该建立国有投资的责任制度，在以下几个方面采取措施：

　　(1)尽快制定并出台《预算内资金投资管理办法》《政府投资问责制度》等法律法规，明确国家有关部门审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金等财政性资金和政策性贷款建设项目的审批程序和各部门及其有关人员的责任。

　　(2)总结十几年来推行《投资项目法人责任制》的经验与教训，不断完善并认真贯彻执行建设项目法人责任制，落实该制度中各项管理制度和责、权、利的规定，理顺各方面的关系。

　　(3)扩大“代建制”试点，并尽快出台《政府项目“代建制”管理条例》，规范需要采用“代建制”方式建设的公益性项目的建设管理。上级主管部门或建设主管部门要依法监督代建单位的工作。

　　(4)国家主管部门要建立授权投资主体和项目法人的业绩档案制度，定时考核他们的业绩，并酌情给予奖励和处罚。可在国家重点项目中选择几个管理好的和差的典型，对其项目决策者和执行负责人给予事先规定的奖励和处罚，并进行广泛宣传，认真执行是使人们认真对待各项制度和合同的重要因素。

　　(5)严明法纪，落实“问责制”。对因个人失职、失误、以权谋私而给国有投资项目建设带来重大损失的，不但要给予行政处罚，还应进行法律制裁。

　　2.严格国有投资项目可行性论证制度

　　虽然国家从上世纪80年代初期就要求国有投资大中型项目的建设必须进行严格的可行性分析论证，得出可行的结论之后才能投入建设。但是，由于我国的干部体制和其他一些原因，导致一些部门和地方政府为了追求政绩和形象，投资决策不是以市场为导向，公共品投资不是以公众的需要为目的，而是取决于领导者利益取向。导致出现所谓的“首长工程”“拍脑袋工程”。为了能使这些项目获得批准，不惜违背科学和客观实际而造假，把可行性论证变成“可批性”论证。同时，由于地方政府许多投资项目的资金由中央政府解决，因此有的项目单位从自身利益出发，随意变更设计，扩大规模，提高标准，出现了许多“钓鱼工程”，高估冒算、多计成本和建设过程中不断超概算等现象。这些投资决策不仅浪费资源，而且败坏了政府形象。

　　为了提高投资决策的质量，必须严格国有投资项目的可行性论证制度，提高可行性论证的质量，可在以下几个方面采取措施：

　　(1)对未经可行性论证就开始建设的项目，要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目，坚决不能建设，并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的奖励，因为他们使国家避免了可能发生的投资损失。

　　(2)坚决杜绝“首长项目”和“显示政绩工程”。这是多年以来难以解决的问题。建立相应的限制制度并通过改革实现“政企分离”和“政资分离”是防止这类事件发生的有效措施；要配合贯彻“问责制”抓几个典型案例严肃处理，以起到警戒作用。

　　(3)改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。政府投资项目不上马就没有建设经费，是迫使咨询单位把“可行性论证”变成“可批性论证”的重要原因之一。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费，由投资主管部门掌握，项目立项后，由主管部门通过招标选择可行性论证队伍，并根据工作的数量和质量支付论证费用。如果论证可行并批准建设了，再从建设费用中扣除这部分费用。

　　3.强化对政府出资项目的监督

　　按照目前的管理体制，国家财政预算出资的建设项目，由专业主管部门或地方政府提出，国家有关部门审批，由财政拨款或银行贷款，由地方相关部门管建设过程设计、施工、监理的实施，建成运行后由业主负责经营管理。各部门各管一段，没有一个部门对项目负总责，也没有建立完善的相对独立监督制度，出了问题无法追究责任人和责任单位。这种缺乏责任制的体制，使建设项目在审批、实施阶段的招投标、建设过程中的质量控制以及竣工验收等环节上都缺乏有效的监督制约机制。特别是在招投标环节，许多当事者利用手中掌握的评标、发包、分包的巨大权力，进行寻租，暗箱操作，腐败问题十分严重。这些年我国出现的“交通厅长纷纷落马”和“工程上马、干部下马”现象绝大部分是在招投标环节出的问题。为减少和杜绝上述现象的发生，有必要建立对政府出资项目的监督机制。

　　一是明确各级政府的纪检监察和项目稽察机构对使用政府资金项目的监督责任。对政府出资建设的重大项目的投资决策、工程招投标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施全过程的监督检查。

　　二是完善和认真执行对于政府投资项目的监督体制。我国目前已经有了一些制度，如群众举报制度、项目稽察和审计制度等等，要强化这些制度，使其真正能够发挥应有的作用。

　　三是要鼓励人民代表大会、媒体和广大群众对国有资产使用情况和效果进行监督。

　　4.尽快建立项目后评价制度

　　后评价是在项目建成运营之后的若干年(一般是2-4年)内根据项目实际运营的结果，对项目的决策、设计、施工等方面的质量进行的评价。进行后评价主要是总结经验和教训，为以后的建设项目提供借鉴；同时主管部门可据此对项目可行性论证的预测结果与实际运营结果进行比较，评定可行性论证的质量，并予以公布，作为评定可行性论证单位业绩的主要依据。目前我国后评价制度推行缓慢的原因，一是主管部门没有真正重视，没有建立相应的制度；二是缺少运作的经费。建议尽快制定并出台《国家大中型项目的后评价办法》，并在政府预算中列出后评价的费用。

　　(四)规范社会咨询服务体系

　　在市场经济条件下，投资主体往往会因为人力、时间、专业、信息资源、经验和水平等方面的限制，而难以正确地决策和管理好项目的建设。社会上的规划设计、项目评估、财务、法律、信息、监理等投资咨询服务单位，可以成为投资主体提高决策水平和项目建设质量的好帮手。目前我国已经建立了一定数量的投资咨询服务机构，但由于各种原因，这些咨询服务行业中较为普遍地存在着管理混乱、资质与水平不符、不按科学规律办事、不能保持客观公正、营私舞弊等现象，必须对其加以整顿与规范。

　　1.严格从业登记和资质评定制度

　　工商部门和有关的资质评定机构要根据有关规章制度和标准审批每个咨询服务单位的从业资格和水平等级；并要建立咨询业绩和质量档案制度，每年定期进行检查，发现违法违规的要及时提出警告，对多次不改的要降低其资质等级或取消营业资格。

　　2.制订合理的服务收费标准

　　我国大多数咨询服务的收费都缺少可靠的依据，多收费和少付费的现象大量存在，使咨询单位或咨询委托单位受到损害，不利于我国投资咨询行业的健康发展。国家有关部门应该认真研究和确定投资咨询服务的价格标准，服务的收费水平应该既能体现知识的价值，又要使被咨询单位能够承受，认为物有所值。这是使咨询服务单位能够保持客观公正、并注意不断提高咨询服务水平的重要条件。

　　(五)营造投资领域公平竞争的市场环境

　　1.营造公平的市场准入环境

　　《决定》已经明确：凡国家法律、法规未明令禁止和限制的投资领域，应向国内外所有投资者开放。任何地方、部门和行业都要严格贯彻这个原则，不得自行设置障碍，垄断投融资活动，阻碍其他投资者进入；所有投资主体在国家没有禁止和限制的产业领域投资，在市场准入方面一视同仁，享有同等待遇。目前的问题是要把这些政策落到实处，特别要改变一些垄断行业对民营资本的歧视和拒绝的状况。

　　2.净化招投标市场

　　对达到一定限额的国有资产投资项目，其勘查设计、设备采购、建设施工、工程监理单位均须采取向社会公开招投标的方式确定，对目前普遍存在的议标行为要进行严格限制；打破行业垄断，大力培育招标代理服务机构和招投标市场，强化政府对招标代理机构监管和群众监督，促进招投标活动的规范化和制度化。

　　3.规范投资领域的行政性收费

　　目前对建设项目乱收费的现象依然严重，必须由政府出面对投资领域各类收费进行清理，对不合理的收费要坚决予以取消，确需保留的收费项目，政府部门要在征求各方面意见的基础上重新核定收费标准，每年应将收费的数量和用途向社会公布。

　　投资体制改革10大趋势

　　文／李开孟

　　投资体制是指国家组织、领导和管理投资活动所采取的基本制度及主要方式方法，主要包括投资活动中的投资组织机构、投资主体的行为规范、投资决策制度的选择、投资的责权利划分、资金筹措、组织实施、投资调控以及投资管理的方式方法等。投资体制改革是经济体制改革的重要组成部分。改革开放30年来，我国投资体制改革一直滞后于其他领域的经济体制改革。经过近10年的研究论证，于2004年7月出台的《国务院关于投资体制改革的决定》标志着我国投资体制进入深层次变革的新阶段。《决定》提出，深化投资体制改革的目标应是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。回首过去4年推进投资体制改革所走过的历程，取得的成效可圈可点之处甚多，但与改革目标相比，差距仍显巨大。展望未来，我们大胆对投资体制改革提出以下10个期待。

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