改革开放早期的投资体制改革

　　文／林森木

　　这里所说的改革开放早期，是指中共十一届三中会全决定对我国经济管理体制进行改革之时起，到十四届三中全会确定我国体制改革的目标是要建立社会主义市场经济之间的时期，时间上大体是1979年到1993年初。

　　我国的改革始于农村，到1979年进展到城市。当时城市改革的中心问题，是解决吃“大锅饭”的弊端，做到企业不吃国家的“大锅饭”，职工不吃企业的“大锅饭”。体现在固定资产投资领域，是要从体制和机制上解决社会主义国家普遍存在的“投资饥饿症”。

　　我国从开始大规模经济建设到上世纪70年代末，其间多次出现建设战线过长、投资规模过大现象。经济增长过快，破坏了国民经济部门间、环节间的平衡和协调，使经济发展难以为继。国家不得不下大力气，采取强硬的行政手段，清理在建项目，缩短基建战线，压缩基建规模，把增长速度降下来，使国民经济保持平衡和协调发展。这种现象周而复始，不断出现，造成经济发展大起大落，经济增长波动幅度大，频率高，带来了破坏和损失。究其原因是计划经济时期的“大锅饭“体制造成的。

　　计划经济时期实行的是“统收统支”，权力集中于中央，各个地方、各个部门要发展，就得向中央政府要工程项目，要建设资金、材料和设备等。中央政府批准了项目，拨给了资金物资，地方和部门得到后则可以无偿使用。这种投资无偿使用的体制促使各地各部门不断地“争投资，争项目”，所谓“一年之计在于争”“不争白不争”，而争来的项目和投资却不能有效管理和使用。这种投资体制只能鼓励投资冲动，缺乏约束机制，使各地各部门对投资始终处于饥饿状态，没有满足的时候，患上了“投资饥饿症”。

　　为了消除“投资饥饿症”，国家决定建设投资由财政无偿拨款改为银行有偿贷款。1978年8月国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》和《基本建设贷款试行条例》。经过一年时间的试点，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，都应该实行基本建设拨款改贷款的制度。为了推行贷款办法，一方面扩大贷款单位的自主权，保障其经济利益，减少主管部门和有关单位的干预；同时必须建立明确的经济责任制。另一方面银行(建设银行)要发挥银行的职能作用，用经济办法办好银行；给予银行必要的自主权，发挥经济杠杆的作用。

　　基本建设投资改由银行贷款，为投资体制改革迈出了重要一步，扩大了经济手段和经济组织的作用，制止了那些只从需要出发，不看建设条件，不讲经济效益，盲目争项目、争投资、争设备材料，随意扩大建设规模，拉长基本建设战线的做法是一种限制。尽管当时其他一些有关体制还没改革，实行贷款办法存在许多矛盾和困难，效果也不尽如人意，但毕竟是一个良好的开端，并促使投资体制改革不断深入。

　　1984年5月第六届全国人民代表大会第二次会议决定建筑业和基本建设管理体制。据此国务院作出了具体规定，同年9月颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，关键是要推行投资包干制和招标承包制，凡是有条件的建设项目，都要签订投资包干协议，由建设单位对国家负责。国家将投资协议规定的总金额拨给银行，由银行根据工程进度，按实际需要付款，改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标，由发包单位择优决定设计单位、施工单位。承包建设任务的设计单位、施工单位实行承包责任制，独立经营，自负盈亏，城市住宅建设推行商品化。

　　上述这些改革措施(包括投资由拨款改为贷款)，促进了基本建设项目实施过程的市场化，引进了市场调节机制，建立起多种形式的经济责任制，激励和约束建设单位、设计单位、施工单位的经济行为。同时把设计施工单位从基本建设队伍中分离出来，成为独立经营的经济实体。使建筑业和房地产业成为国家创造财富的独立产业，而不只是消耗钢材、木材、水泥等物质资料的消费者。

　　与基本建设实施过程的改革相适应，基本建设投资的决策过程和政府对基本建设管理体制改革也做出了一些规定。

　　1984年10月，国务院批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，提出简化审批程序，下放审批权限，采用指令性计划和指导性计划两种办法管理经济。关系国计民生的重要经济活动实行指令性计划，一般性经济活动实行指导性计划，由市场调节。地方、部门自筹投资安排的建设项目，由省市区和部门自行平衡安排。生产性建设项目，投资额3000万元以下的和非生产性建设项目，原则上由各部门和各省市区自行审批。城市集体所有制单位的建设项目投资由各省市区进行估算，实行指导性计划。由此，开始出现了投资主体多元化、资金来源分散化、项目实施市场化、计划调节和市场调节相结合的趋势。

　　经过近10年的实践和探索，1988年7月国务院颁布了国家计委提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》，对固定资产投资管理实行计划调节和市场调节相结合作出进一步的规定。

　　第一，划分企业和政府的投资范围。一般性的建设投资，放给企业和市场。扩大企业的投资决策权，可以搞技术改造和必要的扩大再生产。重大的长期性的建设投资，必须依靠国家计划调节。实行中央和省市区两级配置、两级调控。面向全国的重点建设由中央承担，区域性重点建设由地方承担。

　　第二，国家的经营性投资实行企业化经营。建立基金制和专业投资公司，基本建设基金分为经营性的和非经营性的。经营性的投资给国家专业投资公司，用于基础设施和基础工业的重点工程；非经营性的投资主要用于中央各部门直接举办的文化、教育、卫生、科研等方面的建设和大江大河治理。专业投资公司是从事固定资产投资开发和经营活动的企业，既要使资金能够保值增值，又要承担国家政策性投资的职能。

　　第三，改进计划管理。实行多种形式的计划管理，充分利用经济杠杆和签订合同等办法，保证计划实施，减少投资主管部门对投资活动的直接管理。各部门主要精力是搞好行业规划和管理。

　　第四，建设项目实施过程的各个环节，包括设计、施工、设备供应等都要通过招标投标，择优选定。充分发挥市场和竞争机制的作用。

　　投资体制改革的实质是要建立起政企分开、权责明确，以企业为投资主体、市场调节为基础的管理体制和运行机制。《近期改革方案》的实施，推进了投资体制改革的市场化取向，使企业成为投资主体迈出了重要一步，市场调节开始发挥重要作用。但是，由于当时体制改革的目标还定在有计划的商品经济，以计划调节为主，市场调节为辅，企业还没有成为真正意义上的投资主体，市场调节的作用还是有限的。也许可以说它为中共十四届三中全会决定的建立社会主义市场经济的投资体制进行了有益的探索和实践。

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