中美汇率之争：中国会否被列为汇率操纵国

　　中美汇率之争：中国会否被列为汇率操纵国

　　来源：Wind资讯

　　按照美国现行规定，特朗普很难把中国列为汇率操纵国。并且，绕过国际货币基金组织和世界贸易组织认定中国操纵汇率并加征关税违反国际规则。

　　特朗普声称将把中国认定为汇率操纵国

　　特朗普是在2016年6月28日的宾夕法尼亚州的演讲中，首次提出将把中国列为汇率操纵国并对中国输美商品征收惩罚性关税。随后，特朗普在9月26日大选辩论和10月22日宾夕法尼亚州葛底斯堡阐述当选总统“百日新政”计划时，再次重申将宣布中国为汇率操纵国。

　　11月9日当选总统后，特朗普的中美贸易政策表述有所缓和。2016年11月11日，特朗普公布初步治国政策框架，宣称“当前的贸易协定并没有把美国人利益放在首位”，承诺“扭转几十年来那些将工作岗位送到国外的贸易政策”。

　　特朗普团队态度也出现分歧。特朗普的顾问威尔伯罗斯（WilburRoss）表示：不会发生贸易战，人们误解了特朗普竞选期间关于威胁向中国进口商品征收45%关税的表态，那实际上仅仅是一种谈判策略而已。特朗普经济顾问JudyShelton在该问题上则称，“他是个说到做到的人”。

　　美国的法律依据和具体标准

　　1．法律依据

　　所谓“汇率操纵”，按照国际货币基金组织的定义，主要是指一国利用对本国汇率的长期、大量、单方向干预，导致汇率对本国贸易有利，从而在贸易中获取非正当利益。按照美国定义，是指“一国货币当局有意将本币汇率设定在某个水平或者范围，并阻止国际收支的自动调整，以获得不公平的国际贸易竞争优势”。这个人为设定的汇率水平同没有任何操纵行为时的真实汇率水平存在显著差距。

　　从美国具体执行来看，“汇率操纵国”由美国财政部认定。最早的法律依据可以追溯到《1988年汇率和国际经济政策协调法》。该法案要求美国财政部每半年（但时间不定）向国会提交一份外汇报告（国际经济和外汇政策报告书）。该法案对“不正当操纵汇率”的定义为：1）对美贸易盈余超过一年200亿美元；2）经常项目盈余占到GDP的3%；3）通过汇率干预买入的外汇超过GDP的2%。达到这三个条件即认定为“汇率操纵国”。

　　从2005年至今，美国财政部认定汇率操纵遵循的法律依据是2005年12月生效的《综合拨款法》H部分第二主题中的第221节（公法第108-447）。该法案要求，美国财政部应就美国贸易伙伴的货币操纵问题向国会金融委员会提交报告。此外，美国在2016年4月的报告中，第一次提出了“监视国家/地区列表”，即有操纵外汇可能的国家和地区，包括中国、德国、日本、韩国、中国台湾。

　　历史上，日本、韩国、中国台湾和中国大陆都曾被认定为汇率操纵国。美国曾经于1988年判定中国台湾和韩国存在“汇率操纵”。

　　台湾方面，美国认为其存在“汇率操纵”的原因为：实体经济强劲增长，同时存在严格的资本管制和汇兑限制；如果放开资本管制和汇兑限制，汇率会出现升值。

　　韩国方面，韩国经济增长强劲（连续3年以两位数的速度增长）、有着高额的贸易账户盈余、提前偿还了外债、外汇储备迅速增长，表明汇率存在低估。同时韩国当局通过监管安排和严格的资本管制维护其货币低估。最为严重的是，韩国同台湾一样，采取数不胜数的关税和非关税壁垒和进口支付限制措施限制进口。此外，这两个经济体全球经常账户盈余很多，同美国的双边贸易盈余规模巨大，外汇储备迅速增长，而同时在当局的操纵下货币仍在贬值。

　　一旦某国被认定为“汇率操纵国”，美国国会将通过决议对该国实行惩罚性措施，例如“惩罚性关税”等。法理根据为美国1974通商法第310条（即美国综合通商竞争力法OmnibusForeignTradeandCompetitivenessAct第1302（a））。

　　2．评估标准

　　在考察操纵汇率问题时，美国财政部重点关注那些在当前同美国有着巨额双边贸易盈余和经常账户盈余巨大的贸易伙伴国。主要定量技术指标包括：

　　（1）本币币值存在较严重的低估。建立一个模型计算所谓的“公平汇率水平”，再根据该汇率水平判断目前维持的汇率水平是否公平合理。理论上较流行的汇率理论有购买力平价理论、利率平价理论等。

　　（2）对外汇市场进行长时间、大规模的单向干预。如果一国货币当局对外汇市场进行长期、大规模的单向干预的话，很可能表明该国在利用行政权力阻止国际收支自动调整，从而获取国际贸易竞争优势。

　　（3）外汇储备迅速增长。外汇储备的迅速增长反映出货币当局维持不正当低汇率的努力，是长期、大规模单向干预行动的结果。

　　（4）严格的资本项目管制和进口支付限制。资本管制包括对资本流入和流出两个方面进行管制。控制资本流入是为了防止本币升值，控制资本流出是为了防止本币贬值。资本项目管制将扭曲资金配置格局，降低资源配置的效率。更为恶劣和严重的情况是进口支付限制，包括对居民取得外汇、使用外汇和持有外汇进行限制，从而减少进口。

　　（5）经常账户盈余快速增长。经常账户盈余问题最为引人注目，可能显示出该国获得了不正当的国际贸易竞争优势。这包括全球经常账户盈余份额和对美国双边贸易盈余份额两个层面。

　　3．美国认定中国为汇率操纵国缺乏技术支持

　　美国认定中国为汇率操纵国技术难度极大。

　　一是汇率操纵都是针对有升值压力的货币，历史上，从未有一个国家因为货币在外汇市场面临贬值压力而进入货币操纵的视野。从2014年9月至今两年多，人民币面临的是贬值的压力，中国央行不断进行市场操作，以稳定人民币的汇率，而不是压低汇率。

　　二是将中国列为汇率操纵国按照美国标准也无依据。2007年至2016年，人民币名义有效汇率升值30%以上，中国经常项目顺差占GDP比重从10.1%降至2016年前三季度的2.2%，中国外汇储备从2014年6月末的3.96万亿美元下降到2016年末的3.01万亿美元，所以中国并不符合汇率操纵国的标准。

　　三是将中国认定为汇率操纵国不会得到学术界和国际社会的支持。美国前财长萨默斯、美国彼得森国际经济研究所高级研究员FredBergsten和国际货币基金组织（IMF）、《金融时报》和《华尔街日报》都不认可中国操纵汇率。

　　美国单方面以货币操纵为由启动贸易制裁违反国际规则

　　1．汇率操纵应由国际货币基金组织认定

　　根据1944年6月《联合国货币金融会议最后议定书》，国际货币基金组织建立，管辖国际金融体系（主要为汇率制度和外汇措施）。为防止重蹈20世纪30年代各国以邻为壑的竞争性汇率贬值导致世界经济危机的覆辙，基金组织被赋予了监督国际汇率制度的职权。

　　第四条第1节规定了成员国的义务：应努力以自己的经济和金融政策来达到促进经济有序增长的目标，既有合理的稳定的价格，又适当照顾自身国情；应避免操纵汇率或者国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势；努力创造有序的基本经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定。基金组织1977年第5392-（77/63）号监管决定解释：汇率操纵是指长期、单向、大量干预外汇市场。

　　基金组织协定第四条第3节规定，基金组织有权监督指导成员国汇率政策。基金组织对成员国的审查监督每年进行（称为第四条款磋商），重点是宏观经济政策（包括汇率政策），也审查第八条款国的汇兑措施是否违反经常项目可兑换原则。2012年以来，国际货币基金组织第八条款磋商已经修正人民币汇率低估的说法，认为人民币汇率处于与基本面相当的水平。也就是说，即使特朗普坚持要求财政部认定中国操纵汇率，也不会在有管辖权的国际货币基金组织获得支持。

　　2．美国单方以货币操纵为由启动贸易制裁违反世贸组织规则

　　二战后，负责贸易规则的任务落在关税和贸易总协定（GATT）身上，随后为1995年成立的世贸组织所取代。世贸组织涉及外汇安排的条款，较关贸总协定新添了《服务贸易总协定》（GATS）和《与贸易有关的投资措施》（TRIMs）等协定。

　　GATT第一条规定，在有关进口和出口的全部规章手续方面，成员必须对其它成员实行最惠国待遇。对外汇措施来说，这与基金组织要求一致（如前所述）。GATT第十五条对成员的外汇安排进行了规定。第一款规定，GATT应与基金组织进行合作，以便双方在基金组织管辖范围内的外汇问题和GATT管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面相互协调政策。第二款规定，在外汇安排问题的所有情况下，缔约方全体应与基金组织进行充分磋商，接受基金组织提供的关于外汇、货币储备或国际收支的结论。

　　以美中双边贸易逆差为依据指责中国并使世贸组织协定意图无效是对世贸组织规则的曲解。特朗普从中美贸易赤字角度指责中国操纵汇率，威胁贸易制裁。这是对世贸组织协定的曲解。作为多边组织，世贸组织判断贸易问题、解释世贸组织协定是从多边角度着眼的。因此，纵然中美双边货物贸易赤字较大，但中国2016年全部经常项目顺差只有2000多亿美元，与GDP之比降至2.2%左右，多年保持在国际认可的4%以内。因此，美方指责是站在狭隘的双边角度，并不符合世贸组织的多边规则。