跨境融资宏观审慎管理实践
郑薇
编者按：在当前日益动荡的全球资本流动格局下，对跨境资本流动进行监管逐步成为国际共识。2015年5月，中国人民银行宣布在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理。这一举措，可以更好地把握中国的跨境融资水平，控制杠杆和货币错配风险，可以从宏观和逆周期的视角防范跨境收支失衡和外债风险累积。本刊特别策划专题，对跨境融资宏观审慎管理的内容、具体实践及其对中国经济金融运行的影响进行分析。
深圳作为改革开放前沿，跨境投融资活动活跃。为促进投融资便利化，加强跨境资金流动管理，人民银行深圳市中心支行（以下简称“深圳市中支”）按照部署，秉承金融服务实体经济的宗旨，在总结前海跨境人民币贷款和外债宏观审慎管理试点的基础上，于2016年1月开展全口径跨境融资宏观审慎管理试点，强化组织、广开渠道、因势利导、综合评估，取得了良好成效。
扎实推进全口径跨境融资宏观审慎管理
深圳市中支结合深圳实际，按照“周密部署、统筹安排、密切跟踪、及时反馈”的原则，确保了全口径跨境融资宏观审慎管理试点工作顺利推进。
强化组织，积极落实新政。在内部，成立了全口径跨境融资宏观审慎管理工作小组，构建了各职能处室分工明确、沟通顺畅的良性工作机制。在外部，实行主动推进和依托银行两条腿走路。在服务窗口开辟绿色通道，优先受理全口径跨境融资政策咨询和业务办理。同时，利用银行网点多、窗口多的特点，鼓励银行指导企业根据新政策开展跨境融资。
广开渠道，加强宣传引导。注重营造良好的外部舆论环境，针对中外资企业、银行及非银行金融机构开展了全方位宣传工作。在宣传方式上，传统专题培训与互联网宣传相结合，扩大宣传受众面。在宣传内容上，从政策解读及解决银企实际问题出发，进一步营造投融资便利化的舆论氛围。在前海蛇口片区试点政策衔接上，及时与前海管理局等部门沟通，引导跨境融资试点政策平稳过渡。
因势利导，扩大资金流入。2015年以来，受国内经济增速下行、人民币贬值预期等多重因素影响，我国国际收支持续逆差，外汇储备快速减少。深圳市中支把握全口径跨境融资政策推出的有利时机，积极拓展境外资金流入。一方面，打破政策限制，通过集体审议方式，允许深圳赤湾某股份公司跨境融入外币资金，并结汇用于归还国内人民币融资，缓解结售汇逆差。另一方面，鼓励先行开展试点的招商银行和平安银行创新思路，利用跨境融资额度增加的契机，扩展跨境融资业务。截至2016年5月末，深圳辖区外债余额连续三个月出现回升，5月末余额较2月末增长22.86%。
综合评估，防范金融风险。跨境融资作为宏观审慎管理的重要项目，与资本负债情况、资产质量、信贷政策执行等项目一起被纳入人民银行宏观审慎评估体系（MPA）。深圳市中支在引导银行扩大跨境融资支持实体经济的同时，运用MPA评估体系，从跨境融资规模、跨境融资币种、跨境融资期限三个方面，对辖内法人银行进行摸底评估，督导其防范跨境融资风险。2016年第一季度，对辖内21家法人银行机构MPA考核结果显示，在跨境融资方面，各家机构普遍表现良好。
全口径跨境融资宏观审慎管理对市场主体的影响
全口径跨境融资宏观审慎管理政策将中外资企业、银行、非银行金融机构统一纳入管理，构建了基于微观主体资本或净资产的跨境融资宏观审慎约束机制，规则统一、公开、透明、市场化，融资程序简便，比较有效地缓解了融资难、融资贵的状况。
跨境融资程序进一步简化。一是取消外债指标核定，改由市场主体按规则自行计算跨境融资额度。过去银行和中资企业跨境融资前，需分别向外汇局或发改委申请短期或中长期年度外债指标，申请时需要提供匹配的资金使用计划或者项目情况，手续繁杂。按照全口径跨境融资政策，银行和企业均无需再事前申请，而是按照统一、公开、透明的规则，自行计算跨境融资额度，跨境融资的自主性和资金运营效率得到提高。二是简化融资余额计算规则，银行内部控制效率提高。由于过去豁免项的设计规则，银行远期信用证和海外代付要区分90天以下和90天以上分别计算，对非居民个人存款需甑别单一主体在法人银行范围内存款总余额是否超过50万美元。这些都给银行内部统计系统和额度控制提出较高要求。全口径跨境融资政策下，融资余额的计算规则大为简化，便利了银行内部控制。
银行融入更多资金支持实体经济。根据全口径跨境融资政策，银行跨境融资额度暂为一级资本的0.8倍。按此算法，深圳辖内法人银行融资额度普遍有所增加。其中，招商银行、平安银行跨境融资额度合计增长45倍。参与全口径跨境融资试点后，这两家银行充分利用增加的融资额度，积极引入境外资金用于补充流动性，同时推进远期信用证、海外代付等业务，有效缓解了资金流出压力，支持了实体经济发展。2016年5月末，两家银行远期信用证和海外代付余额较2月末增长11.61%。此外，由于全口径跨境融资提高了银行跨境融资额度，深圳部分银行考虑进一步拓展跨境融资业务，包括要求境外机构将该行发放的贷款资金存放NRA账户备用，这不仅有利于银行加强对境外放款资金的管控，还有利于企业拓展融资渠道。由于NRA账户资金占用跨境融资额度，这类业务在过去额度紧张时期难以开展。
首次允许非银行金融机构加入。深圳前海原先开展的跨境人民币贷款和外债宏观审慎管理试点都只针对企业，而将非银行金融机构剔除在外。全口径跨境融资政策首次明确，新政策适用于非银行金融机构，并以资本为基数计算跨境融资上限。这解决了过去非银行金融机构只能在有限的地区外债指标内获取跨境融资额度的尴尬。深圳某金融租赁公司反映，该公司主营飞机、船舶、车辆等租赁业务，借用境外低成本资金用于飞机采购、补充外币营运资金的需求强烈，但该公司之前获批外债额度仅5亿美元，远不能满足境外融资需求。按全口径跨境融资政策，该公司跨境融资额度增长3倍达97.75亿元人民币，有助于其拓宽融资渠道、降低融资成本。
中资企业获得境外融资同等权利。全口径跨境融资政策统一了中外资企业跨境融资管理规则，以净资产为基数计算跨境融资上限，允许中资企业跨境融资并结汇，缓解了企业融资难、融资贵问题。以深圳某中资大型通讯公司为例，新政前该公司没有外债额度，融资主要来源于境内银行贷款、债券票据、贸易融资等，融资综合成本约为4.5%。新政后，该公司通过向境外关联公司借款，估算融资成本将下降1～2个百分点。不过，信息不对称仍将是制约境内企业获得境外金融机构融资的不利因素。
前海试点企业平稳过渡。全口径跨境融资政策为深圳前海原先开展的跨境人民币贷款和外债宏观审慎管理试点设置了1年过渡期。1年后，前海企业跨境融资额度将统一降至净资产的1倍。虽然单个主体跨境融资额度有所调降，但是由于之前试点规模不大，且过渡期已预留足够空间，预计额度调降对整体融资规模的影响有限。2016年5月末，前海跨境人民币贷款余额209.9亿元人民币、外债宏观审慎管理试点余额折合15.6亿元人民币，涉及借款主体近200家，绝大多数借款主体融资金额未超过其1倍净资产范围。2016年5月，已有前海企业按新政策办理了跨境融资业务。
进一步完善全口径跨境融资宏观审慎管理框架
跨境融资作为跨境资本流动的重要组成部分，影响因素众多。从事权上看，涉及人民银行、外汇局、发改委等多个职能部门。从融资主体看，既要区分居民和非居民，还要区分机构和个人。从资金流动看，既包括低成本资金选择，还包括避险需求甚至套利需求。因此，在宏观审慎管理上需全面把控、综合考量，进一步完善管理框架。
注重宏观审慎管理的整体协同。进一步拓展金融市场的广度和深度，完善市场结构层次，推进市场参与者的多样化，完备市场的风险对冲工具，根据市场规模和健康程度，逐步提高金融市场的开放规模和程度。继续深化汇率形成机制改革，合理引导人民币汇率预期，维护人民币币值稳定。以稳健的货币政策和市场化调控手段，缩小在岸和离岸市场的价差，抑制境内外套利行为。遵循“务实有效推动、顺应市场需求、整体风险可控”的原则，建立健全便利人民币跨境使用和国际使用的政策框架和管理机制，积极有序推进人民币国际化。做好货币互换工作，继续推动互换资金用于支持跨境贸易和投资等用途，提高互换资金的使用效率。推动金融市场的健康发展和人民币币值的相对稳定，为完善全口径跨境融资宏观审慎管理提供良好的外部环境。
明晰跨境融资管理的职能部门。全口径跨境融资政策明确了人民银行和外汇局关于跨境融资管理职能的分工，形成了比较完善的内部协调机制，为贯彻执行跨境融资政策奠定良好基础。但仍然存在其他职能部门管理要求与全口径跨境融资政策不一致的情况。例如，发改委仍然保留对银行中长期外债的审核权限，而依照全口径跨境融资政策，银行可在跨境融资额度内自行办理短期和中长期跨境融资。从监管职能匹配协调角度出发，建议统一跨境融资监管部门，彻底改变跨境融资分头监管、计划审批模式，为深化全口径跨境融资宏观审慎管理提供制度保障。
加强融资主体的精细化分类监管。全口径跨境融资政策针对企业、银行和非银行金融机构三类主体实施融资差别化管理。由于融资主体细分类型众多，行业、区域、资产规模等差异较大，目前阶段难以满足过于精细化的融资需求。深圳已有数家外资银行反映，由于银行小、资本少，跨境融资额度增加有限，在融资余额计算方法发生调整的情况下，融资额度难以满足当前需求。例如，深圳某外资银行的跨境融资偏重于内保外贷等原来不占用外债额度、但新政后纳入全口径跨境融资余额计算的业务。2016年5月末，该行跨境融资余额约47亿美元，其中内保外贷余额41.97亿美元。尽管按全口径跨境融资政策，该行跨境融资额度从1.95亿美元增至9.73亿美元，但实际融资空间反而大幅下降。针对这一情况，建议加大对各类融资主体特点的调研，在充分考虑行业、区域、规模等差异情况基础上，制定更加精细化的分类管理措施。必要时可以给地方一定的调控灵活度，解决跨境融资个案需求。
注重价格型调控工具的应用。全口径跨境融资宏观审慎管理属于数量型调控工具，旨在通过调节相关系数和因子来直接调控市场主体的跨境融资规模。这种调控模式能够有效限制融资规模、调节融资结构，相对于传统的外债指标式管理而言，是质的飞跃。但这种数量限制型工具，在引导融资方面，效果尚有不足。当前，美联储启动加息进程，境内外利差缩小，人民币贬值预期依然存在，境内主体持续开展“资产外币化、债务去杠杆化”财务调整，跨境资金宏观调控的目标是要“扩流入”。但是，对于寻求利益最大化的市场主体而言，如果跨境融资不能带来节约成本或资金避险功能，即便调节系数给予了较高的融资额度，其跨境融资意愿可能仍将低迷。针对数量型调控工具的管理缺陷，可借鉴国际上成熟经验，配套实施价格型调控工具。通过价格传导机制，调节跨境资本投机成本，实现个体目标与宏观调控目标趋同，从而达到逆周期调控目的。
加快操作层面配套措施的完善。全口径跨境融资政策使用期限因子来对融资期限进行调节，在计算融资余额时增加了短期融资的风险权重，以鼓励市场主体借用中长期资金。但在实际操作中，由于操作层面配套措施尚未跟进，这种调控措施容易被规避。因为，中长期和短期跨境融资的判定标准在于融资签约期限是否超过1年。为最大化利用融资额度，融资主体可以采用中长期签约（例如签约期限为13个月），再配合“提前还款条款”，从而规避期限调控。针对这一操作短板，建议对提前还款这种随意性较大的行为增加更加严格的真实性审核要求。■
作者系中国人民银行深圳市中心支行前副行长、国家外汇局深圳市分局前副局长
（责任编辑纪崴）
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