来源：当代金融家

　　文/曾刚

　　中国银监会宣布启动成立12年来的首次组织架构大调整，此次改革对中国银行业监管以及银行业发展均将产生深远影响

　　十八大以来，为贯彻落实“依法治国”的战略部署，金融监管部门积极适应金融业的创新趋势，围绕简政放权和优化监管资源，在监管组织架构方面进行了改革探索。2015年1月20日，中国银监会宣布启动成立12年来的首次组织架构大调整。这次改革以后，银监会的监管资源将进一步向监管一线倾斜，进一步提升专业化监管水平。调整后，在总的人员编制不发生变化的情况下，监管部门将由11个增至17个，占比提高到77%，监管处室将由85个增至109个，占比77.9%。

　　从根本上讲，此次监管架构改革，在很大程度上是适应我国银行业金融机构发展的新趋势和特点，对现有监管资源进行了的优化和调整，其主要背景有三：

　　其一是适应银行业结构的变化

　　在银监会成立以来的12年中，中国银行业经历了长足的发展，行业规模、盈利水平以及结构都发生了深刻的变化。从2003年至今，中国银行业的资产规模从不到30万亿元，大幅扩张到160万亿以上，增长了5倍还多，年均增速超过20%。

　　整体规模迅速扩张的同时，银行业结构也发生了深刻的变化，国有银行的市场份额大幅下降，中小银行的市场地位明显提升。2003年，国有商业银行、股份制商业银行、农村中小金融机构和城商行占全部机构的比重，分别为57.93%、10.32%、10%和5.01%。而到2014年底，上述各机构的市场份额分别变为43.3%、17.8%和16.2%和10.26%。从增长的相对速度而言，城商行无疑是发展最快的群体，资产规模从2003年底的1.46万亿，增长到2014年的16.77万亿，扩张超过10倍。市场份额上升了一倍还多。截至2014年，已开业的城市商业银行已达到150家左右，成为我国银行业一支重要的力量。

　　除商业银行外，非银行金融机构在过去十年也经历了快速的发展，信托业尤其突出。截止到2014年末，信托业总资产已到达13万亿左右，市场地位和影响力大幅提高。

　　市场结构变化，对监管也提出了相应的要求，尤其是对那些发展较快的机构（主要是城市商业银行和信托公司），增加监管力量，甚至设立专门的监管部门都是题中应有之义。此次改革中，新设城市商业银行监管部和信托监督管理部，其初衷也应该基于此。

　　其二是适应银行业创新加速的趋势

　　最近几年来，随着利率市场化加速和行业竞争加剧，银行业综合经营的趋势日显显露。银行与信托、证券、保险以及其他非银行金融机构之间的横向业务合作、股权交叉投资和业务交叉经营越来越多。这些交叉，或是为了提高金融业务的效率，或是为了利用不同机构的监管差异而进行的套利。过去几年中，与监管套利相关的所谓“影子银行”活动层出不穷，成为各方关注的焦点。

　　综合化发展的趋势，给监管带来了新的难题。如何在机构监管架构下，有效结合功能监管，成为新时期监管改革的重点。从广义上讲，功能监管需要不同监管部门（如银监会、证监会[微博]和保监会）的合作。不过，在银监会层面，由于其监管的机构，不仅有商业银行，也包括有近年来发展迅速的各类非银行金融机构（如信托公司、财务公司、消费金融公司以及金融租赁公司，等等）。其监管实践中，自然也就包含着不同机构之间的监管协调和监管统一问题。也正鉴于此，此次机构改革中，银监会调整设立了审慎规制局和现场检查局，以便从规则制定到现场监管的层面，来协调、统一对各种机构的监管强度，压缩监管套利空间，并提高监管效率。这可以看作是在机构监管的基础上，积极探索功能监管的一种可能路径。

　　其三则是适应社会发展需要的调整

　　截至目前，我国绝大多数金融资源、金融机构、金融业务集中在重点区域和中心城市，众多小城市、乡镇和农村地区长期处于金融服务链的末端，金融发展不均衡问题仍相当突出。如何拓展金融服务的边界，使之能覆盖到更多相对弱势的主体（尤其是农村主体），以促进我国城镇化进程，已成为关乎社会经济健康发展和和谐社会建设的重大课题。“普惠金融”概念也由此应运而生。

　　“普惠金融”第一次正式写入党的决议，是党的十八届三中全会。所谓普惠金融，就是能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，主要任务就是让列于正规金融体系之外的农户、贫困人群及小微企业，能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务。在实践层面，我国普惠金融的发展已经历了不短的实践。其萌芽在20世纪80年代，主要是为国际援助机构在我国开展的扶贫项目进行配套贷款。到目前为止，我国普惠金融服务体系的探索和实践主要包括以下几类：

　　一是扶贫专项贷款。1986年国家设立扶贫专项贷款。1993年，社科院农村发展研究所首先将GB模式引入中国，成立了“扶贫经济合作社”。1998年，国家扶贫贴息贷款转归为农行管理，专门发放小额扶贫贴息贷款并直接发放到户。

　　二是小额信贷。1999年底，农村信用合作社开始尝试小额信贷业务，资金来源主要是人民银行[微博]的支农再贷款，尝试农户小额信用贷款和农户联保贷款。近年来开展的下岗失业人员小额担保贷款、国家助学贷款、生源地助学贷款等。

　　三是小额贷款公司。2008年，银监会、人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，标志着我国商业化小额信贷组织进入新的发展时期。

　　四是农村新型金融机构。2006年，银监会发布了《关于调整放宽农村地区金融机构市场准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，意见明确了经银行监管部门批准，可以在金融服务薄弱的县及县以下地区设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类农村新型金融机构。截至2014年末，全国已组建村镇银行1171家，资产总额7279亿元。

　　五是网络借贷。最近几年，基于网络的借贷活动（P2P）迅速发展，并吸引了越来越多的关注。从目前来看，尽管还没有专门的监管对网络借贷行业进行规范，但在实践和政策方面，有意识地将其定位为普惠金融，利用其成本低、门槛低等优势，来为小额、零散的客户提供服务。

　　总体上看，普惠金融作为一个多层次、多类型机构参与的金融体系，需要有整体的规划和管理，这既有助于推进相关战略，也有助于风险的防范。尤其是在P2P领域，由于缺乏统一的监管规则，目前鱼龙混杂，金融风险和欺诈投资人的行为时有发生。设立普惠金融部，对于规范监管，系统推进相关战略有着非常重要的意义。

　　总体来讲，此次改革对中国银行业监管以及银行业发展都将产生深远的影响。其具体的成效如何，是否还需要进一步的优化和调整，还需留待今后的实践中去观察。

　　（曾刚，中国社会科学院金融所银行研究室主任，中国社会科学院中小银行研究基地主任、研究员。主要研究方向为货币金融理论、银行理论与实践，主要著作有《欧元与国际货币竞争》、《货币理论与货币政策》、《货币经济学手册》、《风险管理》、《货币错配——新兴市场国家危机的考察》、《中国商业银行发展战略研究》、《货币流量分析——理论框架及对几个问题的考察》、《西方国家经济社会变迁》等。本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第3期）