来源：当代金融家

　　文/贺绍奇

　　一个没有任何金融资质的“合作社”，将内部刻意装潢得和国有银行一模一样，高息非法吸储2亿多元，导致200多人上当受骗。近期曝出的南京“假银行”在光天化日之下运营了一年多，据报道，早在一年前就有人举报投诉过该“银行”，当地工商、公安、人民银行[微博]等也曾联合调查过，但最终不了了之。

　　我国除了高度集权的对全国各金融行业实施统一监管的一行三会，还有拾漏补缺的由地方金融办、工商、司法机关等构筑的地方金融监管体制，覆盖了整个金融领域的各个层面。但这个貌似严密强大的监管体制却一直无法对非法金融机构和非法金融活动实施有效监管，何也？

　　首要原因是错误的和不负责任的监管理念作祟。我国监管机构中流行一种似是而非的“我没批，我管不了”的错误监管理念和“我没批，我不管”的错误认识。

　　“我没批，我管不了”隐含了一个非常荒唐的监管逻辑，即没批就无权管，批是管的前提条件。依据我国《行政许可法》规定，“批”（发放行政许可）只是事前监管的一种手段，对于行业主管部门，对于其主管行业或领域，获批的机构及其活动要管，未经审批而从事其监管范畴的活动或行业更要管，该批未批而擅自从业本身就是违法，不但要管，而且应该管死。

　　“我没批，我不管”极其不负责的监管理念，实际上是把监管当圈地，视审批为宣示和划分势力范围，即凡经我审批的，就属于我的地盘，谁也不能染指和插手；二是把审批作为推诿责任的挡箭牌，只要不是我批的，出了任何问题，我都可以不认账和不负责。

　　我国金融行业分业经营分业监管实际上是条条（机构）监管，即一行三会各管一片，分别监管银行、信托、证券和保险行业。在确定管辖职责上，监管机构奉行“谁的孩子谁抱”的原则，这实际上就是前述荒唐监管逻辑的翻版，因为确定到底是谁家孩子最简单最可靠的办法就是看血统，谁发的“准生证”（金融许可），就是谁的孩子，归谁管，没取得准生证，谁的孩子都不是，自然也就没人管。

　　问题在于非法金融机构和非法金融活动并非规范、整齐地对口到某一个行业，更为关键的是，它们不会愚蠢到明目张胆地挂着银行、证券公司、保险公司、信托等牌子公开运营，它们总是千方百计挂羊头、卖狗肉，以合法形式掩盖其非法金融活动。更有甚者，非法金融活动和非法金融机构并不受分业经营的限制，它们总是有意无意地游走在“三不管”的灰色地带。因此，不启动执法工作，就无法确定其到底归谁管辖，这就很容易给各监管机构相互推诿提供借口和口实。

　　要有效解决假银行无人管的尴尬，治本之道在于改革现行分业经营、分业监管体制，采取功能监管，以消除监管碎片化导致的监管缝隙。

　　虽然监管体制改革不可一蹴而就，在现行体制下，仍有治标之策。首先就是要转变监管监管理念，对非法金融活动和金融机构，各监管机构要积极主动执法、联动协同执法。对于未经其许可的非法金融活动和非法金融机构，谁发现谁受理，如执法过程中发现不属于其管辖范畴，可移交有管辖权的监管机构，对于涉及多个监管部门管辖范畴的非法金融活动和非法金融机构，各监管机构可采取联合执法，以此达到监管无缝对接，协调统一。

　　联合执法的关键在于合作和执法，南京“假银行”事件中的联合执法，只是联合调查，并没有真正地联合，更没有执法。如不根除执法机关“我批我管，我没批我不管”不负责任的监管理念，联合执法就只是一句空话。

　　（作者单位为中国政法大学民商经济法学院。本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第4期）