国家发改委沈迟：新型城镇化户籍改革极为重要

　　新浪财经讯 “上海论坛2016”于5月28—30日在上海国际会议中心举行，国家发改委城市和小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长沈迟出席并发言，他认为，从制度上来讲，新型城镇化最重要的就是户籍制度的改革，主要是根据规模制定户籍制度改革的政策。中西部地区城与乡，本地人与外地人之间的区别基本已消除，特别是安徽。但是在东部地区户改的门槛涉及的还是比较高，尤其是北京、上海，积分入户条件还是十分苛刻的，这个还是有很大的路要走。

　　以下为会议实录：

　　沈迟：谢谢唐会长，感谢各位规划协会的同仁，也谢谢主办方给我一个机会，向大家作一点汇报。

　　昨天我到了这边以后，主办方也跟我提了要求，还是希望我讲一下关于新型城镇化试点的情况，所以昨天晚上开始专门又重新准备了这个内容，给大家做一个汇报。

　　刚才唐会长介绍我们的单位，实际上我们也叫中国城市和小城镇改革发展中心，给大家熟悉一下。在座的有不少是我的老领导、老前辈，也有很多规划界的同仁。我其实我一直想倾向规划界的，即便到了发改委，我的标签还是城市规划的。我想我这几年调来这边三年多，接触了发展性的规划和城乡性的规划，自己的眼界还是更加开阔了，我们城市的发展，什么是真正促进城市发展的因素，有了更加开阔的思考。

　　一、从人口、经济、制度特征是城镇化的决定性因素，新型城镇化的试点以及试点的总结也都是从这几个方面去研究它的特点和探索，当然我们讲城镇化特征离不开这几个阶段，大体上一个我们的城市发展阶段特征，这几个特征70年代末到90年代中期，90年代中期到新世纪初，本世纪以来，经济基础不一样，从而决定了我们的城镇化格局也有很大的差别，改革开放80年代到90年代初为什么那个时候的乡镇企业特别发达，当时的大型企业不多，中小企业多，这是一个。第二改革是从农村开始的，农村包围城市的，所以农村的活力就释放得更多。当然当时还没有土地法，但是到了90年代中期以后，土地法出来以后乡镇企业发展的一个很大的自主权，就是土地的权就没有了，这个可能也是刚才对赵总经济师的一个补充，我们的土地法是对我们乡镇企业是一个很大的制约，他们集体用地，集体用地你要再做乡镇企业用地不行了，当然跟我们经济发展的阶段性特征也结合得很密切，90年代中期到本世纪初，我们国家的改革开放政策更加明确，外资、三资企业都来了，所以它就是在沿海地区发展比较多，到本世纪以后重化工业、房地产这些东西起来了，规模大、级别高的城市它肯定是得到更好的资源配置，发展得更快。大体上是有这么一个阶段性特征的。

　　当前我们的城镇化特征怎么样，还是用新城镇规划上面的几个权威的数字给大家讲一下，新城镇规划上面明确了1996~2012年全国建设用地年均增加724万亩，其中城镇建设用地年均增加357万亩。当然我们建成区的面积增长是远高于城镇的增长的，但是在这个同时在农村人口减少1.33亿人的同时，农村居民点用地却增加了3045万亩，年均增加276.8万亩。如果要是从80年代那个时候开始算平均数的话，我们城市建设用地每年增加的数和农村宅基地每年增加的数是差不多的，因为是农村农民大量进城的情况下是这样一个结果，我想这是跟我们的制度有非常密切的关系的，往往是政策制定者在这方面没有做什么工作，到现在我也没有看到我们做了很多有效的工作，这也是一种资源的浪费。其他特征就不用讲了，大家都很熟悉了。

　　另外可以提醒大家我们的设市城市的情况，1978年到2013年城镇化率年均提升1.2%，城市数量虽然是从193个增加到658个，但是1997年以后城镇数量是没有增长的，这和城市人口大量增长是完全不匹配的。当然我这里讲的我们的城镇特征存在的问题，但是大家现在都没太注意，所以这一点是我们制度跟不上城市发展的需求。当然我们也取得了很多的成绩，百万人口以上的城市，三百万人口以上的城市，一千万人口以上的城市都有了很大的增加。

　　另外我们的城市群也发展得很快，看得出来京津冀、长三角、珠三角，三大城市群大家都比较熟悉的，以2.8%的国土面积聚焦了18%的人口，这是夜间的影像图，但是我们同时也看到我们现在又画了十几个城镇群，那么十几个城镇群和这三个比起来，从影像图上就看见实际上差距是很大的。那些城镇群叫不叫城镇群或者到没到该培育它的城镇群的时候我也有很大的疑问，尤其是最近在网上看到我们画了十几个城镇群圈子都画出来了，有两个城镇群我是感觉最奇怪的，一个是北部湾城镇群，把海口划进去了，我不知道海口为什么不去跟三亚这些城市合在一起，怎么跟广西合在一起了？这个我感觉挺奇怪，还有一个城镇群是画了这儿，在福建这边的，它的名字叫海峡两岸城镇群，你怎么画到海峡一岸呢？这都引发了我的一些思考，当然总书记也提出了城镇群的指示，他讲的“需要指出的是，城市群形成和发展有其内在规律，是城市之间经济和市场联系不断深化形成的，是由共同的区域历史文化支撑的，不是人为捏出来的。政府可以通过规划和基础设施网络加以引导，但不是靠长官意志把几个城市圈起来就能够形成城市群了。”

　　现在讲新型城镇化六个重大意义，也是非常精辟的。

　　城镇化是现代化的必由之路，不经过城镇化我们是实现不了现代化。有的新闻一讲其实本来不是城镇化的问题它说是因为城镇化造成的，也是有误区的。

　　城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。

　　城镇化是技术产业结构转型升级的重要抓手。

　　城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。

　　城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。

　　城镇化是促进社会全面进步的必然要求。

　　二、新型城镇化试点调研情况

　　去年国家发改委定了62+2新型城镇化的试点，后来又增加了四五十个，去年5月份就开始了，发改委就委托我们中心对全国的新型城镇化试点进行调研，我们跑了两个月，没有跑全，但是也有些成果了，所以今天也给大家做一个汇报。我们对国家新型城镇化综合试点进行调研，到了去年7月30日，我们完成了18个省，36个试点的调研工作，两个省级试点，一个江苏，一个安徽我们都去了。36个试点当中，东部地区有13个，中部地区有15个，西部地区有8个，其中包括2个省级试点和重庆主城区，17个地级市，15个县级市，县和区以及1个建制镇。这些是样本的抽查情况，不是全部的情况，从人口的情况来看，我们调研地区人口净流入的有16个，人口净流出的有20个。人口净流入在100万以上的有3个，分别是东莞市、江苏省和青岛市，人口净流出在30万以上的地区有8个，主要在四川、云南、湖北、安徽、广西、黑龙江省等省。

　　下面我就根据几个我们主要的调研的方向给大家做一个介绍，当然我们讲新型城镇化核心是人，关于人的城镇化中央也讲了很多要求，当然从制度上来讲，有一个最重要的就是户籍制度的改革，国务院也发出了关于进一步推进户籍制度改革的意见，提出主要是根据规模制定户籍制度改革的政策。从我们总的调研来讲，中西部地区积累了多年的经验，城与乡，本地人与外地人之间的区别基本已消除，特别是安徽，我已实地去调研的，但是在东部地区户改的门槛涉及的还是比较高，尤其是北京、上海，积分入户条件还是十分苛刻的，这个还是有很大的路要走。

　　关于投融资，因为城镇化没有钱做不了，怎么样去做投融资呢？我们去调研也是它投融资的方式主要有三种，一是利用金融机构进行投融资，其中与国开行进行合作的有14个，与农发合作的有9个，还有个别的试点利用建设银行、农业银行、光大银行等商业银行进行融资。第二个就是推行PPP模式，以后已经明确设立PPP项目库的有11个试点，共申报或者谋划的PPP项目有857个。三是建立城镇建设基金，不少城市提出构建城市建设基金或者城市发展基金，虽然已经建成的只有1家，这上面有不少地方碰到了困难，我去调研的时候他们就提出来不会做，PPP的模式不会做，没有这方面的人才，当然也有地方做得比较好的。尤其是利用开发行进行投融资，有些地方的成效是非常好的，因为进行这些融资它的利率都比较低，都在4以下，期限也比较长，对他们应该说有比较大的支持。

　　在土地政策改革方面，应该说也做了一些探索，我们在调查的过程中，有9个同时也是国土部土地制度的改革试点，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面已经进行了前期研究和准备。根据国土部的统一部署开展工作，这个工作的成效我们觉得不是太明显的，它是封闭运行，独立操作。同时这三个改革不都放在一块儿，每个地方只搞一下。有些地方在做试点的时候，没有把问题的焦点，就是问题矛盾特别多的地方做试点，比如说我们在有的省，他的省会城市是问题焦点最大的，但是它选择的试点却放在了一个很偏远的地级市，所以效果就不是很明显。当然除了这点以外，试点普遍开展了农村土地确权工作，同时一些试点近年来也在增减挂钩、三旧改造、闲置低效用地再开发等方面也取得了一些经验，但是土地制度改革方面整个路子还是比较小。

　　在行政管理创新和降低行政成本方面大部分地区都在简政放权，行政审批方面开展一些工作，但是大多数都是以往工作的延续，以往其实也在做这方面的工作。中西部地区还在一些乡镇的合并、扩权强镇等方面进行探索。东部地区试点在特大镇设市上有所考虑，但是基本也是基层有积极性，上级政府对此并不积极。反而在县改市和市改区方面地方政府的积极性偏高。另外在多规融合、智慧城市、绿色低碳城市、历史文化保护开发、产城市融化等方面一些试点已经进行了长期的探索，并且纳入到试点当中去。这中间也包括一些小城镇的试点，我们也看到一些地方镇改市，这次国家也出了新的文件出来，说十万人以上的镇可以改市。其实镇改市根本的一条还是解放他们的手脚，我们有很多的特色镇发展都比较快，大家再回想起来我们这些特色镇怎么形成的，往往都是他们自己建设形成的，不是我们先规划、先领导去抓它，而是它自己已经形成了。往往是我们干预得太多了，反而做得不好。

　　具体取得的经验，一个是在户籍管理制度改革与农业转移人口市民化。关键就是把进城落户的选择权交给农民，我们也做过一些调研，现在进城落户的选择权很多地方农民有了，但是他也不选择进城，跟他后面的资产问题还是有很大的关联。主要的做法一个是降低落实门槛，扩大落户通道，第二是以居住证或者是积分为载体，逐步给未落户的外来人口提供相应的公共服务。第三是积极解决外来务工人员需求迫切的住房、教育和社保等问题。第四是制定配套政策，保障农业转移人口落户城镇后在农村的各项权益不受损。在市县以下的落户已经基本上放开，大城市的户改门槛也大大降低，居住证的制度已经在大部分农民工输入的城市有所实施。应该说也是取得了成效，一个就是促进了企业生产周期的更加连续，增强了城市招商引资的能力。第二农民个人的市民化成本换一个角度看，它也是消费，也是经济需求。有四方面有可能的是收益，一是有助于延长45岁以上农民工在城市工作年限，大大提高了人力资源利用效率。二是农民工落户城市后更踏实，有助于促进农民工提高自身技能。三是大量农业转移人口进城，带来人口规模效应，降低城市基础设施投资的平均成本。四是外来人口增加后，倒逼城市公共服务的市场化多元供给，在竞争机制下，会产生出更优质的服务供给。

　　关于土地管理制度改革实现了有限的探索，一是农村土地确权已经取得了一定的成果，二是土地使用权流转有的已经突破本地，三是适当的放开了农村宅基地的财产功能，四是激活社会资本参与存量的建设用地的挖潜。它的主要做法一是以农村三权为核心，各类权益进行固化和确定。第二搭建有吸引力的公共流转的平台，促进土地资产的交易变现。三是银行跟农业对接，放大土地金融权能。第四引导农民投资经营性资产获得厂区稳定收益。第五在兼顾保障性功能的前提下，放大农村宅基地财产权能。第六引入社会资本盘活城镇的存量用地。取得效果一个是对农村土地资产确实有所盘活，第二促进了土地规模化经营，第三提供了农民进城发展的第一桶金。

　　关于资金的问题也取得了比较丰富的经验，第一是吸引社会资本参与，如云南大理BOT方式，第二是以产业发展为导向推动政府投资的体制转型，第三是进一步拓宽低成本，长期融资渠道。

　　金融改革方面主要的做法一是拓宽融资渠道，积极利用政策性金融贷款。第二是公益性与商业性项目捆绑以吸引社会资本。第三设立城镇化基金。第四大力推行政府与社会资本合作的模式。第五以产业发展为导向的政府投融资机制改革，变财政补贴为股权投资。取得的成效，降低了融资成本，提高了政府的融资能力，化解了地方存量债务，提高了资金使用效率。

　　农民工返乡创业，主要是湖北仙桃毛嘴镇他们做了一些比较值得大家学习的做法，他是考虑了农民工的知识技能资本的特点，低成本承接返乡创业，第二是满足企业和农民工的实际需求为突破口，集聚人气为核心，促进产城融合，第三是积极利用新生代农民的电商知识，经过一些精准的培训，推动农民工和传统制造业以及它的知识的更新。取得的成果一个是农民工利用现有的知识技能创业就业，就地城镇化已经有初步的规模。第二引导农民工知识技能的更新，为产业转型做好准备，第三激发社会资本活力，为农民企业家提供了资金的渠道。

　　便民、效率、市场化为导向建设智慧城市，主要探索以同部门信息小综合为突破口，以社区为切入点，部分领域引入社会资本，实现信息公开、共享。

　　取得成效：方便了群众生活，提高了行政效率，撬动了社会资本，市场化取向有助于降低成本。

　　当前也有存在一些问题，1、经济增长速度下滑对试点的城市影响。2、传统的思维定式决定了发展方式。3、依赖多、突破少；要得多、干得少；方案多、办法少。4、上级政府及有关部门重视度不够。5、重点不突出，未体现因地制宜特征。6、行政主导痕迹明显。

　　今后的方向：1、尊重发展规律，影响城镇化的三大因素，经济发展是根本，经济增长速度我们有所改变，结构调整还有我们的供给制结构性改革还可以有新的发展路径。

　　2、人口结构和半城镇化人口存量的消化是重点。不多说了。

　　3、要保持政策定力，消化前期刺激政策，从总量宽松、粗放刺激转向总量稳定、结构优化。

　　4、改革和创新助推新型城镇化。

　　未来城市发展的格局，这里大家都是做规划的，不多讲了。

　　改革思路：从城镇化来讲要放慢速度，提高质量。转型发展，提高效率。配套改革，系统推进。突出重点，尊重规律。降低成本，多方投资。简政放权，释放活力。这是我们通过前一轮的新型城镇化试点调研昨晚做了一个简要的总结，给大家作个汇报。总的来讲我们的新型城镇化的试点还要继续进行下去，关键还是要尊重城市发展的基本规律，去制定新城可复制、可推广的政策，谢谢各位。

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