资源型城市转型发展在路上--基于娄底城乡区域发展的调研|娄底市_新浪财经

　　娄底是湖南最年轻的地级市，由原湘潭、邵阳、益阳三地划入部分区域组建而成，于1977年经国务院批准设置涟源地区，地区机关驻涟源县娄底镇；于1982年，更名为娄底地区；于1999年撤地设市，辖娄星、冷水江、涟源、双峰、新化五个县市区。目前，娄底市下辖1区2市3县，总面积8117平方公里。长期以来，依托能源矿产资源的开发利用，成为我国重要的老工业基地城市，是全国126个地级资源型城市之一，也是全国120个老工业城市之一。

一、娄底发展基础与特点

（一）经济发展势头较好

　　近年来，积极应对经济下行压力，以国家产业转型升级示范区建设为总揽，扎实推进新旧动能转换，加速推动经济高质量发展。2019年，娄底市实现地区生产总值1640.58亿元，同比增长8.1%，居全省第一位，其中，第一产业增加值174.44亿元，同比增长3.6%；第二产业增加值632.69亿元，同比增长7.5%；第三产业增加值833.45亿元，同比增长9.6%。三次产业对全市经济增长贡献率分别为5.1%、37.5%和57.4%。

（二）区位条件优越

　　娄底地处湖南省的地理几何中心，是长江中游城市群、环长株潭城市群的重要组成部分。目前，沪昆铁路、沪昆高铁、沪昆高速、长韶娄高速、娄怀高速横联东西，洛湛铁路、二广高速、益娄衡高速纵贯南北，龙武高速、龙琅高速、娄醴高速、呼南高铁、张桂铁路也正在建设中，以高速、高铁“双十字”格局为主要支撑，娄底逐渐成为中部地区重要的交通枢纽。

（三）资源禀赋优良

　　娄底境内矿藏多样，工业基础雄厚，曾形成千万吨优质钢、千万吨煤炭、千万吨水泥的强大优质产能，享有“世界锑都”“江南煤海”“现代钢城”等美誉。拥有双峰全国商品粮基地、桥头河全省蔬菜基地。拥有等级旅游资源177处，其中5A级旅游资源区2处、4A级旅游资源区5处，大多数属自然

　　与人文相互融合的复合型优质资源，山水洞天，千姿百艳，蚩尤文化、耕读文化、中药文化、红色文化、龙凤文化源远流长，全域旅游磅礴兴起。紫鹊界梯田被评为全球重要农业文化遗产、世界灌溉工程遗产；梅山龙宫、曾国藩故居、湄江国家地质公园等建成国家级4A级旅游景区。

（四）城建基础完备

　　娄底先后编制完成了52项城市发展、民生事业、生态环境等方面的专项规划，中心城区控规覆盖率达到100%。各县市总体规划控规覆盖率超过95%，编制完成67个建制镇总体规划和市域50%的村庄规划。2017年1月，涟源市水洞底镇、双峰县蛇形山镇并入娄星区，中心城区建成区面积达到49.8平方公里，人口增加到53.9万。城镇化率由2012年的39.23%提高到2019年的49.25%。通过基础设施、民生服务、政务服务、城市管理、产业发展五大领域的均衡化发展与数字化建设提升城市现代化水平，城市综合承载能力和聚集能力显著增强。

二、娄底转型发展的积极进展与成效

（一）一批重大改革创新平台正在加快建设

　　近年来，在中央和湖南省支持和指导下，娄底先后获得了一系列国家重大政策支持，包括全国两型社会建设综合配套改革试验、全国老工业基地城市调整改造、全国资源型城市可持续发展、全国二级物流园区布局城市建设、国家循环经济示范创建城市建设、武陵山片区扶贫攻坚与生态文明先行区建设等。2017年4月，又与株洲、湘潭一起获批国家产业转型升级示范区，标志着娄底与长株潭的协同融合获得了国家层面认可和支持，迎来新的契机。

　　在国家重大改革创新平台的带动下，创新资源持续不断汇聚，截至2019年娄底市累计建成国家级企业技术中心、监测中心7个，省级工程中心、企业技术中心、重点实验室65个，省级以上众创空间孵化器17个，院士工作站8个。

（二）产业转型发展取得积极进展

　　“十三五”以来，娄底市以国家产业转型升级示范区建设为总揽，深化供给侧结构性改革，强力“出清”落后产能，以产业项目年建设为抓手，着力打造板材深加工及汽车零部件等12条优势产业链10大特色产业园，以新能源新材料、文化旅游、生物医药为主力推动绿色发展，牵引市域经济发展稳中向好，三次产业结构由2012年的14.6∶55.4∶30.0调整到2019年的10.6∶38.6∶50.8。2014年至2018年，娄底共退出煤矿194处，煤炭产能由1800万吨减少到700万吨，同时关闭水泥企业121家、非煤矿山120家。2019年，关退不安全落后小煤矿25处、非煤矿山10处、采（碎）石场63家。采矿业增加值占地区生产总值比重由2012年的7.6%降至2019年的2.4%。加快发展高新技术产业。2019年，娄底市高新技术企业总数由7年前的50家增至165家，高新技术产业总产值由7年前的550.56亿元增至1231.97亿元，高新技术产业增加值占GDP的比重达17.0%。大力发展现代服务业，聚焦文旅体育、现代物流、现代金融、现代商贸商务、健康养老与家庭服务、科创信息与研发设计、节能环保服务产业等重点领域和关键环节，将现代服务业培育成为拉动全市经济的重要动力。服务业增加值占地区生产总值比重由2012年的30%提高到2019年的50.8%，其中，2019年实现旅游总收入452.57亿元，增长36.7%；休闲农业经营收入29.39亿元，增长11.4%。

（三）全市域对内对外总体发展框架逐步拉开

　　早在2013年7月，娄底市委四届四次全会就提出按照“向外积极融入长株潭城市群，对内着重拓展中心城区承载能力”的思路，实施“交通融城、产业融城、基础融城、文化融城”四大“融城战略”。近年来，依托娄底大道为主干的城际路网基支撑，全市域发展空间构架上，以娄星区为主核牵引涟源、双峰融合发展，打造“娄涟双”主板块，形成半小时经济圈；以冷水江市为副中心，与新化县融合发展，打造“冷新”副板块，形成1小时经济圈。此外，依托沪昆高铁、沪昆高速、长韶娄高速、娄湘公路“北扩东进”，加强与湘潭对接，共建水府庙国家湿地公园；加强与湘江新区和宁乡的对接，协同发展战略性新兴产业。

（四）小城镇正成为城乡融合转型发展的重要载体

　　按“并乡合村”方针调整乡镇区划，优化乡村发展格局。截至2019年底，原有80个乡镇3260个建制村合并为71个乡镇1968个村，获全省“乡镇区划调整改革工作先进市”。以现代农业大镇、特色工业强镇、商贸物流重镇、文化旅游名镇、生态环境美镇作为城乡融合发展、转型升级的重要载体，形成点面结合、以点带面的城乡互动发展格局。高速公路沿线8个特色小镇试点建设全面启动，建成杨市、青树坪、三塘铺、温塘、琅塘等全国重点镇、省级历史文化名镇和省级中心镇，双峰县荷叶镇、冷水江市禾青镇获批全国特色小镇，双峰县荷塘村等3个村获评第五届全国文明村镇，新化洋溪文印小镇、双峰永丰农机小镇被列入全省首批特色产业小镇。通过各类特色小城镇建设，有力推动了农民向城镇就地就近转移，形成点面结合、以点带面的城乡互动发展格局。

（五）绿色发展基础不断得到夯实

　　按照“因地制宜、分类实施、突出重点、注重实效”的原则推进生态环境综合治理，全市大气环境近年来明显改善，中心城区及县城空气质量优良率连续两年保持在85%以上，PM2.5年均值由55微克／立方米下降至41微克／立方米，PM2.5浓度年均下降12.7%。水环境明显好转，全市7个县级以上集中式饮用水源水质达标率均为100%、13个地表水省监控断面Ⅲ类水质达标率100%。

　　一是着力抓好青山绿水生态建设。狠抓重点流域重点镇污染治理。6个工业园区废水处理设施基本建成，乡镇污水处理设施建设达100%。生活垃圾无害化处理等一批重点项目快速推进，县级及以上城市生活垃圾无害化处理率达到98.8%以上，395家医疗机构纳入医疗废物集中处置范围。推进资水、孙水、涟水等治理和山体复绿工程，夯实山水生态基底。建成14处小游园，新建绿地面积达到4万余平方米，建成区绿地率达35.38%、绿化覆盖率为40.95%、人均公园绿地面积达9.61平方米，培育田园城市特色，提升了城市品位。

　　二是扎实推进矿区综合治理。以中央环保督察反馈意见问题整改为重要抓手，以锡矿山区域作为“一号工程”，结合区域资源禀赋、工矿旅游潜力等因素，从环境污染治理、工矿区改造搬迁、产业转型升级、土地整理和地质恢复、矿山风貌改造、交通基础设施建设、植绿复绿等方面进行生态环境综合整治。治理历史遗留废渣2880万吨，矿区地质环境恢复治理率由2013年的6.3%提升到2019年的15.74%，其中，锡矿山地区已完成27个项目建设，总投资超过11亿元，修复重金属污染土壤400亩，植树造林0.6万亩，完成300余栋房屋风貌改造，完成了矿山地区农村人口安全饮水目标。

　　三是积极推动矿产企业绿色转型。鼓励矿区企业依托“生态+现代服务业”，发展山地特色高效农业和文化生态旅游，让土地、劳动力、资产和自然风光等要素活起来。冷水江市成功推动21家关退煤矿转型发展现代农业。涟源市围绕“煤海披绿”走“农旅康养”融合发展新路，如康麓生物以“生物医药+现代农业”模式创业富民，开发出NHDC（新橙皮苷二氢查耳酮）、橙皮苷、精油等七大高附加值产品，出口至欧洲、北美、东亚、澳洲等30多个国家和地区。

三、娄底转型发展存在的困难与问题

　　娄底在后发赶超、加速赶超、奋力赶超中奔跑了近十年，却一直赶而不超。从全省各地GDP来看，相对于益阳的差距由2012年的17.63亿元增加到了2019年的151.88亿元，相对于怀化的优势由2017年的41.01亿元降至2019年的23.94亿元。这既有外部的因素，也有自身发展和历史的原因，需要找准问题、短板和不足，加快促进新旧动能转换，源源不断地形成强劲的发展动力。

（一）产业转型升级的动力不足

　　娄底发展总体上仍以资源型产业为主力。2019年，全市36个工业大类行业中，钢铁、水泥、电力等传统产业仍是主要产业支柱；六大高耗能行业增加值增长3.8%，占规模工业增加值比重为41.8%，相对于2012年没有明显变化；万元规模工业增加值能耗仍相当于全省平均水平的两倍以上。受人才、技术、资金等方面的制约，产业转型升级的内生发展动力明显不足。一些传统类型的企业正处于关停闭或减产状态，造成大量的产业用地、工业厂房闲置，利用率不高，亟待加速行业企业重组，促进生产要素资源优化重塑配置。

（二）城乡区域板块之间的统筹整合力度不够

　　受条块分割的制约影响，城乡、区县、园区之间重复建设、同质竞争问题仍然突出。经济工作千头万绪，国家层面的有老工业基地城市调整改造、资源型城市可持续发展、“双百工程”示范、武陵山片区扶贫攻坚、乡村振兴、易地扶贫搬迁，以及二级物流园区布局城市、循环经济示范城市、可再生能源示范城市、两型试验区、生态文明先行区、产业转型升级示范区建设等；省级层面的有产业项目建设年活动、产业园区创新发展、大湘西扶贫开发等；市级层面的有7个行动计划、项目建设大比拼、12条产业链10大产业园建设等。数十个专项如蛛网般交叉牵扯，城乡、区县和园区各自主体在实施上却各行其是，造成资源分散、重复劳动，甚至存在互相干扰的现象。“上面千条线，下面一根针”，基层更是应接不暇，出实招干实事压力大、困难多。

（三）对外区域合作有待优化深化强化

　　从湖南省区域战略发展板块看，省内有长株潭、大湘南、环洞庭、大湘西四大区域板块，涉及13个市州，唯独娄底处于孤立状态。娄底市与省内其他城市协调联动发展不足明显，一度选择挂靠大湘西，却被排除在湘南湘西承接产业转移示范区之外；对接融入长株潭处于“一头热”的状态，一直没有形成有效的市际合作机制，产业链配套不充分不顺利。此外，娄底承接东部产业转移、对接长三角、珠三角等区域的渠道有限，局面还没有打开。值得注意的是，娄底工矿区曾经为全省发展作出了巨大的资源贡献，但也留下沉重的生态与民生欠账。当前矿区的重生已非一地之力可为，但至今没有形成强有力的对外拓展合作有效机制。娄底全市11个大型采煤沉陷区，总面积约1013.5平方千米，占市域面积的12.5%；沉陷区人口达88.8万，占全市人口的20%。娄底还有众多非矿采空区，其中锡矿山工矿区面积226平方千米，涉及12.3万人口，仅宝大兴采空区就有19处塌陷点，有11000余人急需搬迁。

四、资源型城市转型发展对策与建议

（一）建立对内对外协调联动体系，形成发展合力

　　当前，城乡区域分工协作关系不断被强化，增强城乡区域发展的联动性有利于优化资源配置、重塑新优势，促进形成发展的合力。就娄底而言，应进一步厘清各方面关系，推动建立对内对外协调联动体系。一是深化与区外合作。从提升娄底市在湖南省、中部地区战略功能以及加强与东部沿海地区合作等角度，深化研究娄底与区外合作新路径、新模式，借力对外开放合作，汇聚新要素新业态。二是推动产业园区协同发展，错位互补、协调联动，加快形成全市转型发展的合力。以国家级娄底经开区、娄底高新区为主核，探索将娄星工业集中区、万宝新区规划范围纳入娄底高新区，争创国家级高新区，探索将双峰经开区作为娄底经开区的第二工业园，按“飞地”模式进行托管。三是研究娄底空间发展新格局，为娄底推动经济特色高质量发展提供新空间载体支撑。如在重点开发区域上，可探索以国家级娄底经开区、娄底高新区为双引擎，以娄底大道为主轴，融合全市产业园区，研究规划建设湘中绿色工业走廊；在生态功能区上，围绕富饶美丽健康祥和新娄底建设，结合乡村振兴、脱贫攻坚等战略实施，规划建设湄龙生态新区、桐凤生态颐养园，开拓先导性的实践基地，以农旅医养共生产业集群为主力，推动城乡融合绿色高质量发展，打造中部健康谷。

（二）着力培育接续成长产业，摆脱资源型依赖

　　挖掘和形成新优势，积极培育发展接续替代产业是资源型城市摆脱资源型依赖的必由路径。一是积极培育壮大新兴产业。目前，娄底市已经有一批新材料、新能源、汽车零部件、生物医药等新兴产业项目相继落地，发展势头较好，应继续汇聚人才、技术等经济要素，培育壮大战略性新兴产业。二是推动传统优势行业企业转型升级，一些传统优势企业集聚了一批熟练的产业技术工人，有较好的加工制造生产基础，但是由于跟不上新技术新业态新模式或受整个行业周期性衰退影响，产品市场优势逐步削弱，但部分仍然可以通过企业兼并重组、新技术注入、战略投资者加入等方式，依托原有的基础生产能力实现新一轮的转型升级和复苏。三是培育壮大幸福产业。娄底农业、生态、文化、旅游资源禀赋优越，要发挥山城水乡的基础优势和有利条件，积极培育壮大以文化旅游、健康、养生养老、体育、特色农业及健康餐饮等为主导的幸福产业。

（三）统筹城乡生态文明建设，构建绿色发展共同体

　　资源型城市受资源开采、传统粗放式产业发展的影响，一直以来绿色转型发展任务重。应坚持绿水青山就是金山银山和绿色发展理念，通过全域统筹、城乡融合打造绿色发展共同体。一是着力抓好污染治理与生态建设，增加生态资源存量，恢复青山绿水原貌，推进城市增绿、增花、增彩，以城带乡推进特色小城镇和美丽乡村建设全覆盖，形成“山水林田湖草、城-镇-村”融为一体的田园式人居生态体系。二是推进一二三产业融合和绿色发展，实施近零碳排放区示范工程，构建集约高效、业态联动、有机循环的生态新经济体系。三是研究推动在娄底建设绿色监测指标体系、绿色评价指标体系和绿色考核指标体系，形成既相互支撑，又有差别的“监测-评价-考核”体系，以政府财政资金为引导推动设立绿色发展专项基金，统筹城乡绿色发展项目布局和建设，加快建立健全绿色治理体系。

（四）探索资源型城市创新发展路径，推动新旧动能加速转换

　　创新是驱动资源型城市转型的内生动力，应依托不同地区和城市发展基础条件和发展导向，以科技创新为引领，协同推进资源型城市制度创新、文化创新、模式创新等综合创新。以娄底探索创新驱动发展实践为例，一是探索建立科技创新网络，搭建完善科技创新平台体系，包括科技研发中心（实验室）、研发转化基地（产业园区）和科技服务平台，形成多主体协同合力的区域性创新网络。二是创新构建区域性的公共投融资服务体系，为各类资产、资本、资金的社会化聚合搭建顺畅的平台，让民间资金有更加健康更加多元化的投资渠道。三是可积极探索乡村振兴创新模式，落实国家乡村振兴战略部署，对生态功能区和农业主产区进行整体规划，结合矿区转型发展合理布局生态保护区、农业经济区、农产加工园和居民生活区，探索系统推动实施“农六化”工程（即农村社区化、农民市民化、农地股权化、农经生态化、农艺科技化和农作机械化），搭建乡村振兴平台，有力盘活和优化整合乡村资源，探索现代村镇建设新模式。

（五）开启新一轮思想大解放，推动优质营商环境建设

　　资源型城市由于长期以来国有经济比重较高，计划经济色彩浓，人们思想观念的转变是最大动力也是最大困难。在深化改革和扩大对外开放的新时代，应在娄底掀起新一轮思想大解放，以思想大解放、观念大转变推动改革开放走向深入，带动打造优质营商环境。一是明确政府工作边界。把服务型政府建设作为头等大事，切实发挥好政府在战略、规划、政策制定上的引导作用，减少对市场的干预，多为市场主体和人民群众做好服务工作。二是改进部门工作方法。落实中央决策部署要注重系统集成，同类工作事项可以合并的要合并进行，并切实减少检查、调度和观摩，让基层把更多时间用在抓工作落实上来。特别是市县一级作为执行层，更要加强统筹整合、协同联动，把“千条线”拧成“一股绳”，梳理形成精简有序、切实有效的协同行动体系，形成抓铁有痕、踏石留印的强大推动机制。三是深化干部人事制度改革。

　　根本性破除官本位思想与部门化陈规，坚持反腐反庸两手抓，内增活力、外树形象，开辟“有为自有位”的人才绿色通道，发现适用之才、培养勤奋之才、重用盛德之才，率先在重点地区、重点领域打造干净担当的先锋队，以全新思维、全新作风开创全新局面。四是狠抓营商环境优化，实施一批营商环境示范工程，规范市场秩序，打造创新创业创投新环境。