盛勇强：构建金融消费者权益保护体系
上海市高级人民法院副院长盛勇强先生新浪财经讯 6月27日消息，2015陆家嘴论坛今日在上海举行(第二日)。在专题论坛《金融法治与金融消费者权益保护》，上海市高级人民法院副院长盛勇强表示，既要突出保护金融消费者包括投资者的权益，同时又要确保市场的效率。司法不是公平正义守护的唯一一道防线，前面还应该有很多道防线。
以下为演讲实录：
盛勇强：周主席、各位来宾，女士们，先生们，下午好！很荣幸有机会在今天下午的论坛跟大家分享金融消费者、投资者权益保护的问题。我看了这个标题，金融消费者后面加了投资者，也加了括弧。我想这里括弧内的投资者应该不包括专业的机构投资者。如果不包括的话，我们为什么要突出对金融消费者的权益保护呢？这是许多人都非常关心的，因为在市场经济体制下我们讲契约自由，我们讲交易各方的主体地位平等。为什么又突出对消费者的特殊保护呢？这是我们讨论这个问题的前提。所以，我想今天我要跟大家分享的是，我们为什么要特别保护金融消费者的权益；第二个是，如何来保护金融消费者的权益；第三个是，谁来保护金融消费者的权益。
首先是为什么要特别突出在投资者上加括弧，排除专业的机构投资者，仅仅是对金融消费者给予特别的保护呢？我们都知道《拿破仑民法典》有三个支柱，第一个是所有制权益保护，第二是契约自由，第三个是侵权的过错责任。在现代市场经济发展体系当中，这三座大厦依然很稳固，但是市场也有失灵的时候。1929年美国股灾的时候，后来罗斯福采取新政时曾回顾这段历史，他总结说美国当年的金融危机固然有总体经济的走势因素，但是股市崩盘很重要的因素之一是欺诈发行证券的数量，导致了资产的安全、风险稳定都处于失控状态，最后导致了股市的崩盘。
我们又看到在这三座大厦在维护市场稳定当中虽然发挥了基础性的作用，但往往还不够，尤其对于契约自由过于强调的时候，对于契约双方地位平等过于强调的时候，现实生活中的契约双方并不是实质性平等。对交易信息的掌握程度，对专业知识的掌握程度，对风险把控能力的掌控程度，对经济实力的差距是客观存在的。因为从《罗马法》开始，在合同制度当中就强调市场有风险、入市需谨慎。在强调契约平等的时候往往就忽略了出售人的义务、出售人诚实信用的要求。
所以，美国联邦政府在回顾1929年这段历史以后，罗斯福总统在1933年的时候出台了《证券法》。罗斯福总统在签署这部证券法的时候曾经说过，从此以后我们从一个买者致胜的时代进入了卖者致胜的时代。我们在强调契约自由、契约平等的过程当中，要更多的赋予出售人的诚信义务。
证监会[微博]肖钢主席在中小投资者权益保护的工作会议上强调，我们在强调市场有风险、入市需谨慎的同时，更要强调卖者需负责。这是我们一种特别强调消费者权益保护、非常重要的因素。所以，我们在强调市场对资源配置的决定性作用的同时，千万不要忘记市场本身会有失灵的时候，市场主体参与人不是各个都是天使，政府如何当好守护人的角色，是一个非常重要的命题。这是我今天想跟大家分享的第一个话题，我们为什么要特别突出强调对金融消费者的保护。
我要说第二个话题是我们如何来保护金融消费者的权益。今天世界上对金融消费者权益保护的法律和政策工具，刚才周主席做了非常全面的介绍。虽然切入口是互联网金融，但基本上反映了大西洋两岸金融消费者权益保护的基本思路。对于世界上零零总总的法律和政策工具如何来取舍呢？从市场准入监管，光一个市场准入监管就有许多的方式，比如说审批制、注册制等等，包括投资人的适当性管理，不允许进入到某些产品交易当中，也是一种市场准入的方式。此外从市场的集中清算安排，一直到有序的破产清算制度，都是金融消费者权益保护非常重要的政策工具和法律制度。
我们如何来取舍，对这么多的法律制度安排和政策工具究竟采用什么样的理念加强对金融消费者权益的保护，这是当下需要很好研究的。我觉得我们的监管理念究竟是强政府，还是强市场。如果是强调强政府，我们还需要进一步加大行政审批的力度。如果我们觉得这个市场是资源起决定性作用的体系，我们的监管可能更要通过市场自律来确保市场的有序有效。
曾经跟美国一位金融机构的主管做过交流。我问了他两个问题，一个是美国金融机构的牌照获取是否方便，他回答我说只要你符合法定的标准，就可以获得金融牌照。第二个问题，如何来监管？他说美国的金融牌照只要法定标准符合的时候都可以取得。但是一旦你取得金融牌照的时候，在你整个营运过程当中会受到非常强有力的监管。他告诉我一个数字，我没有去求证过，他说美国某些系统性重要影响的金融机构每天受到的监管次数是一天300次以上，它是全国性的监管。
我们今天如果要构建一个金融消费者权益保护体系的话，我们在市场准入环节如何来应对行政成本的问题。面对目前如此大的交易量，如果完全靠政府的资源来对市场进行全方位的监管，这样的措施必须要有行政成本的考量，我觉得这需要很好地研究。所以，在我们研究世界上零零总总，那么多的金融监管体制的时候，我们需要很好地确定我们的监管理念是什么？我们是强政府，还是以市场为导向的监管理念，这是需要我们很好的把握。
第二个方面，我们既要突出保护金融消费者包括投资者的权益，同时又要确保市场的效率。我们不能光在讲突出金融消费者权益保护的时候，忘了市场是配置资源的决定性因素。所以，我们在强化某一个主体对它的特别保护的时候，千万不要把市场效率这一块给忘了。在强调金融消费者权益保护的政策选择的时候，我觉得我们要突出的第二个理念是要处理好权益保护和市场效率之间的平衡。注册制是不是能回答这个问题呢？我觉得可能还需要很好地研究，来实践。我们选择政策工具，选择法律工具的时候背后是它的理念，因此要平衡保护金融消费者权益和市场效率之间的关系。
第三个方面，既要给予消费者一定的倾斜，同时也要注重市场主体地位的平等。因为消费者的权益固然重要，但是整个市场体系的稳定运行重要性远远高于消费者权益保护的。市场对资源配置的决定性作用，是通过市场的有效、有序平稳运行来实现的，而它在法制上的根基是《拿破仑民法典》上确定的三大支柱，到今天仍然没有过时。只是这三大支柱在实际运行当中对应到市场失灵，不能很好起作用的时候要进行一些调整，千万不要把《拿破仑民法典》的三根支柱给丢了。
我想分享的第三个想法是我们金融消费者权益由谁来保护？从上海法院来看，2013年全年的金融案件总数是31000多件，2014年是5万多件，增长了70%以上，案件增幅非常大。大家都说司法是公平正义的最后一道防线，但是我要说另外一句话，司法不是公平正义守护的唯一一道防线，前面还应该有很多道防线。今天我们来讲金融消费者投资者权益保护的时候，千万别忘了我们案件数量迅猛增长的现实，与公共资源配置之间的关系如何处理好。千万别忘了在司法前面还应该有很多道防线。
我们要强调财产权利的保护，强调契约自由，强调侵权的过错责任。侵权法的过错责任虽然看上去是对责任的追究，但是侵权法很重要的一个功能是保证人的自由，只要你没有过错你就不必承担责任，你的行为是自由的。这是我们大众创业、万众创新的根基。所以，千万别强调一个的时候把另外一个忘了。我们在选择政策工具和法律工具的时候要处理好市场主体的平等性，和对金融消费者权益保护的特殊性之间的关系。
如果把这三件事情想明白了，我觉得世界上那么零零总总的制度，我们如何取舍也就非常容易了。这是我今天想分享的第二点想法，如何来保护金融消费者的权益。
今天来讲这个话题很有现实意义，尤其是在我们互联网金融迅猛发展的当下，刚才周主席也说了，我觉得应该建立行业自律、行政监管、行政处罚、司法救济综合性的保护体系。通过这样的综合性保护体系解决金融市场的纠纷，使得金融市场消费者、投资者的权益能够得到切切实实的维护。所以，我们上周专门和人民银行[微博]金融消费者权益保护局签了诉讼和调解对接的协议。我们一中院在本周又和中证中小投资者服务中心签了相应的诉讼和调解对接的协议，希望通过我们的努力，来推动构建一个全方位的、综合性的、立体的消费者、投资者权益保护的体系，共同维护上海乃至于整个国家的金融安全和金融稳定，切切实实维护投资者的财产权利、契约权利、侵权责任追究权利。谢谢大家！
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