从1999年开始，国家逐步削减对邮政系统的补帖，2003年彻底“断奶”，到那时再提成本、再叫亏损也没用了

　　国家统计局中国经济景气监测中心日前就“哪些行业应破除垄断”进行一次专项调查，结果邮政行业以47.5%的比例位列“三甲”。有关邮政的垄断以及带来效率问题，公众的“牢骚”甚多。3月26日，国家邮政局一位负责人谈到，私营速递公司在那些可以获得盈利的经济发达的大中城市设立服务网点经办业务，使得国家邮政应有的盈利性市场受到严重影响，进一步加剧了国家邮政依靠自身收入，补贴普遍服务带来的亏损的难度。此语更是遭来外界的“非议”。记者就邮政垄断等方面问题进行了采访。

　　邮局还是门难进、脸难看、事难办

　　记者在北京昌平区一邮局邮寄包裹时，一位衣着灰旧的打工者正在营业窗口低声地询问：“汇5000元能否优惠一点？”值班营业员斜着眼睛扔出一句：“又不是自由市场！优惠？没听说过，找别家去吧！”这位顾客没吭声，“灰溜溜地”转身就离开了邮局。记者对营业员说：”有话好好说，别把农民工不当人，耐心解释不就行了吗？”那位营业员面带仇恨似的回给记者一句话“就这样。”

　　北京海淀区双榆树北路甲6楼17号贾老太太2000年11月29日给在辽宁阜新打工的外甥寄上一袋棉衣包裹，但对方一直没收到。今年1月8日贾老太太已经是第五次到西城区正义路邮局查询。贾老太太说明来意后并递上包裹单，但这次邮局没让老太太填写查询单，原因是上次的结果还没出来，这次查询还要等一个月。正在一旁的记者和老太太在大厅的休息座椅上坐下聊起来。“要是寄往国外还可相信，1000多公里步行一个月也到了。”贾老太太无奈地向记者诉说。“哥哥走得早，孩子下岗了出外打工不容易，当姑姑的想尽点心，寄点冬衣。没想到一个多月过去了，天正冷时棉衣还在路上，等到春暖花开时收到有什么用呀。”“上次没带查询单，那位营业员还把我打发了。这次有经验了，带上又不给我查，还要我等一个月。真是糟糕。”记者与老太太的谈话引起了邮局一位女同志“警觉”：“请问你是……”“我也是你的顾客，你们查了这么长时间没结果，那我就帮她查查吧。”“从这里邮寄的就应该走正规途径查”，说完，这位工作人员又让贾老太太填了单子并记下电话。临走前，老太太感激的样子对记者说，“不是看你和我说话还记录的话，那我今天又查不成了。”

　　不久前，江西九江读者李向阳给媒体投诉称，1999年10月往100多公里远的景德镇寄一封信，直到2001年1月4日才到达收信人手中，“跨了3个年度、两个世纪才寄到，把我们搞得哭笑不得”，“其他的话我不讲，只希望有关服务部门能从我这件事中吸取教训，改善服务质量。”

　　邮政成本值得怀疑

　　经济学家茅于轼说，谈到垄断，首先要分清两种垄断。第一种是自然垄断，第二种是人为垄断。何为自然垄断？就是规模愈大成本愈低，而且竞争力愈强。从经济学的角度看，自然垄断是有益的，政府应该保护，否则会出现重复建设，造成资源浪费。比如电话网、电力网、铁路网等属于自然垄断，你再去建一个网那成本就太高了。

　　现在的问题在于非自然垄断，即行政垄断、人为垄断。过去对于这种垄断有各种不同的理由，现在看来是越来越不能成立的。比如说通讯，通常说涉及到国家的安全问题，不能放开，这是不成立的。原因很简单，难道邮政系统保证不泄密，而私营企业进入，就一定会泄密呢？许多过去必须由政府办的事情，逐渐交给民办了，比如说美国的监狱。有人担心，民办监狱会把犯人放跑。试想，对社会有害、对自己有危险的人怎么可能那样做呢？实践证明，犯人满意了，花的钱少了，成本降低了，资源配置的效率提高了。这里没有不可逾越的障碍。

　　茅于轼说，邮政有一个邮路网，是无形的，具有天然垄断性质。再去办一个与之平行的第二条邮路，不是说不可以，但是可能是一种资源的浪费。而有些邮政业务如特快专递，可以躲开这个网，完全可以竞争。

　　“但现实的问题是，邮政缺乏竞争，效率很低。何以证明？邮政每年要亏几十个亿。据测算，邮政的一封平信的平均成本是1.1元，但从北京到新疆的边远地区一封信的成本是11.4元，到西藏农牧区的成本更高达45.89元。我对这个数字有怀疑。穷乡僻壤的信一个月只有几封信，成本是很高的，但这毕竟是少数，大多数是成本低的信。在美国是按照距离长短来算，远近距离价格不一样，我觉得这样合理。”

　　“邮政系统埋怨邮资太低而成本太高。他的成本根本没有办法计算，去查账等于零，多发点奖金，多盖几栋宿舍楼，成本就高一点，否则就低一点。那你就让民办的竞争者来做吧！竞争的办法是最硬的，竞争者的成本就是参照系。”

　　不能为了多赚钱就给顾客制造麻烦

　　茅于轼说，从具体的业务来看，邮政有改进，但改进太慢。比如汇款单从前要花2分钱买，现在终于明白这2分钱根本不值，就是1角钱也不值，因为干扰了办事人的效率。从他的本意来说是怕浪费，但没有看到真正的损失在于顾客排队的损失、效率的损失。而效率的损失正是最大的损失。

　　还有许多不合理的规定。“比如写邮编，我认为，顾客知道的就要写，不知道的就可以不写，而由邮局去查和填。还有规定必须使用标准信封，标准是邮局定的，为什么别的信封就不能用？当然应该提倡用标准信封，但有时没有办法用标准信封，或恰恰要用或喜欢用一个特殊信封，怎么办？此时邮局应该尊重顾客的需要，可以多收一点钱。实际上，像邮编也是，邮局填写的，多贴1毛钱的邮票也可以，因为查邮编有成本，劳有所得应当承认。如果顾客自己去查，不熟悉，用这时间做别的可能不止产生这个效益。总之，效率优先。”

　　“另外，印刷品里不许带信，这简直是莫名其妙的规定。本来，信和印刷品到同一个目的地，硬是要另装一个信封，这不是浪费一个信封、浪费一次分拣？原本一次可以完成的工作，非要分两次来完成，把简单的事情搞复杂了。同样是邮件，信件到了，但印刷品还要等。从表面上看，邮政赚了几毛钱的邮资，殊不知这是通过降低效率、浪费社会资源来为部门赚钱的做法。”

　　“作为行使政府赋予专营权的邮政该想的是效率怎么提高，而不是想通过多制造一点麻烦来赚钱，否则岂不是笑话？”

　　有业内人士认为国家对邮政专营保护不力，茅于轼说，邮政法应该修改，十几年前的由邮政部门牵立法，不能适应现在的形势，“用过了时的法律来规范市场经济时代的邮政企业简直是可笑的”。

　　现在已经出现了很多和邮政部门竞争的行业，如特快专递，前几年是在同一城市，现在已经出现两个城市之间的。沈阳、天津和北京等地还出现了报刊自办发行网。茅于轼说，自办发行的出现，就表明邮政系统的发行费太高，委托发行的成本太高、效率不行。

　　邮政界专家：亏损是由专营造成的

　　就社会各界对邮政的服务效率低，要求打破垄断等问题，全国邮联学术部常务副主任、邮政研究专家顾联瑜有自己的看法。他说，这是一个老问题了。国外完全是按快慢来，满足顾客的要求，快的多付钱，慢的少付，这就是市场经济，体现“优质优价”。为什么我们这样做不下去呢？主要是计划经济思想“毒害”太深，框框太厉害。应当学习发达国家按快慢分类，指专营业务，包括广告，包裹、印刷品等，根据时间快慢，和单位价格结合起来，成正比，比较合理。

　　说到私营速递公司，顾联瑜说，从专营角度，非法的我们要取缔，但从邮电本身来讲，机制不灵活，中间环节太多。从经济学的角度来说，多了一个环节等于成本提高一截，如果这种成本继续下去的话，老百姓肯定愿意多给他5块10块让私营速递公司去做，因为可以节省时间。

　　但同时他不同意垄断的说法。他说，我国宪法规定了公民的通信自由和通信秘密受法律保护。切实贯彻实施这条法律要具备一定条件，即必须有一个国家直接掌握的通信部门，拥有连通全国城乡的实物传递网络，能够为每个人提供基本通信服务，也就是普遍服务。邮政符合这个需要，是承担这项任务的通信部门。

　　由于普遍服务的社会公用性质，因此属于普遍服务范围的业务只能由国家邮政一家经营，亦即当前我国规定的信件寄递业务由邮政专营。专营是为了保证普遍服务的实施，只有在专营的情况下才能做到人人享受寄信收信的平等服务，才能使公民的通信权利得到切实保障。否则，必然是有利则干，无利不干，还谈什么“普遍服务”，还谈什么“公民的通信权利”？

　　就邮资价格问题，顾联瑜认为，需要大家都能承受。信函邮资价格都是由国家来定，而不是由市场来定。顾联瑜强调说，这不是市场行为，而是政府行为，是政府对人民群众的承诺。邮政普遍服务的内涵有以下三点：一、不论居住何处，人人都能等享受寄信和收信的服务；二、寄信实行低资费，全国统一价格，人人都能用得起；三、邮政承担普遍服务不以盈利为目的，国家不要求邮政上缴利润，并对由此造成的亏损给予补偿。

　　顾联瑜说，而有的同志认为专营权是对邮政企业的保护，对邮政企业的经济效益有很大好处。实际并非如此。可以说，专营业务是一项注定要亏损的业务，邮政企业的政策性亏损主要由专营业务造成的。

　　顾联瑜说，有的同志从另一角度非难专营权，认为邮政享有专营权不符合市场经济，是不公平竞争，有的甚至说专营权是计划经济的产物，不应该再存在。这些认识是不正确的。现在世界上所有国家的邮政都有专营权，只不过范围不同而已。这里涉及对市场经济的正确理解问题。不能认为一搞市场经济就什么东西都去按市场运作了，都去自由竞争了。一些关系国计民生，属于基础产业的部门还是要由国家直接掌握，不宜任意放开的。这就说明，邮政专营权存在的前提，是国家对全体人民通信普遍服务的承诺，而不是为了保护邮政企业，这与市场经济并不矛盾。只要普遍服务存在，邮政专营权也必定存在。

　　非难专营权的同志从反垄断的角度出发，认为邮政专营权应该缩小以至最终取消。顾联瑜不同意：首先垄断是指市场垄断。市场垄断的目的是为了获取更大利润，而邮政的专营业务不但没有利润，还是一项注定亏损的业务。国家赋予邮政信件业务的专营权，并不是偏向邮政让它独家赚钱，不让其它企业赚钱。恰恰相反，是让邮政一家亏损，由国家负责补偿。如果像有的同志想像的那样打破“垄断”，邮政不再承担普遍服务，可以大大压缩网点和邮路，成本大大降低，邮政的日子就好过了。

　　其次，信件业务虽然由邮政专营，但仍存在竞争，这是因为书面通信只是众多通信方式中的一种。现在先进的通信方式如固定电话、移动通信、传真、E-mail等不断涌现，这些“替代产品”都在与邮政的信件业务竞争，消费者有了很大的选择余地。除了一些必须原件传递的东西以外，许多内容都可从书面转向信号。不可否认，我们每个人现在写信都大为减少了。近几年邮政函件量逐年下降，从1996年的79亿件降到1999年的60亿件。邮政专营的信件业务已经在通信市场的竞争中丢失了一部分阵地，还谈什么市场垄断？

　　中国邮政“断奶”后出路何在

　　如何解决邮政存在的问题？茅于轼认为还是需要通过竞争。

　　据悉，从1999年起国家每年分别向邮政补贴80亿、50亿、30亿、10亿，即“8531计划”，到2003年“彻底断奶”；加入WTO以后，邮政的许多业务要开放。这些对邮政系统来说都是严峻的挑战，其当务之急是提高自己的效率，养成公平竞争、自由选择的观念。

　　茅于轼说，邮局不可私营化，但邮路可以分段承包出去，邮政系统里面有些业务可以分离出来，比如分拣设备可以允许民间进入，像电话的安装、修理、收费等服务可以让民间来做，借鉴电力行业“厂网分离、竞价上网”的模式。

　　茅于轼还设想说，“一个地区可以搞两个邮局，一个国家的、一个民办的，彼此竞争，谁的服务好、效率高、成本低，那就留下谁。“这个可以试。总之，或者是把邮局承包出去，或是再开两种方式都可以探索。”

　　邮政研究专家顾联瑜认为，现在邮政专营的问题是邮政法对普遍服务的范围“信件及带有信件性质的物品”，定义过于宽泛、模糊不清。普遍服务并不是邮政经营的所有业务都要实现普遍服务。普遍服务是有条件的，是有限定范围的。现在有的同志不适当地扩大了普遍服务的范围，除了信件寄递业务外，还把包裹寄递、报刊发行等业务也列入了普遍服务的范围，这显然是不正确的。

　　国家规定的邮政专营业务必须承担普遍服务，即使亏损也要干；非专营业务即竞争性业务，不属于普遍服务范围，一定要盈利，赚了钱来贴补专营业务的亏损。两者的经营方针完全不同，不能混淆，非专营业务不能按普遍服务要求去经营，要按市场规律运作，要盈利，不能亏损。

　　比如邮政特快专递，显然不是普遍服务，而是特殊服务，目标市场是大中城市的工商企业、大公司、金融机构及合资企业等。但我们却套用普遍服务的经营方针，遍地开花在全国建了2000多个网点，有的网点根本不具备交通条件，结果是传递慢、信誉差，使邮政特快专递的市场占有率逐年下降。

　　由此，顾联瑜提出，应体制创新，实行“一业两制”。所谓“一业两制”是指一个行业两种体制：普遍服务实行信函专营，不能按照市场机制去操作，不以盈利为目的，注重社会效益，保障公民的通信权利得到切实落实。他建议建立一项普遍服务基金来解决由此带来政策性亏损的问题。

　　至于增值服务应实行市场竞争，竞争性业务应完全按市场经济体制操作，这些业务应实行专业化经营，成立专业公司，按照现代企业制度运作，自负盈亏，报刊发行、特快专递、邮政储蓄、电子配送都可以实行此种经营模式。也就是说，国家成立邮政总公司，下设各专业公司，引进竞争。现在的“混业竞争”解决不了中国邮政的效益问题。体制创新应确立不同的评价体系，即使是普遍服务也应考虑成本，当然，实现这一战略目标，邮政企业应优化人才结构，尽快建立适应新形势需要的不同专业的人才梯队。

　　顾联瑜同时还提出，邮政可以和跨国公司联合，把把两者的国际、国内的优势结合起来，实现互补。报刊发行可以和报业集团合作。甚至还说，邮政可以和一些小的速递公司联合起一块经营非专营业务，等于是民间成分进入，利用他们的灵活，加上邮政的网络，提高效率，又控制安全。(杨良敏 傅旭明)