分税制改革的刘仲藜

　　1992年9月4日，曾担任过财政部副部长的国务院副秘书长刘仲藜被任命为财政部部长。中国特色社会主义建设的伟大时代，把在财政舞台上一展拳脚的机会赋予了刘仲藜，分税制——这一新中国30年来最大的一次财政改革的重任，历史地落在了他的肩上。对于这段难忘的经历，刘仲藜在2009年1月5日上午与笔者的谈话中仍然历历在目，清晰可见。

　　翁礼华：刘部长，在您当部长期间，当时的分税制改革也是中国30年来最大的一次财政改革，您是领导者，请您谈谈过程好不好？

　　刘仲藜：这件事现在各方面都很关注。其实分税制改革，应该说在王丙乾当部长的时候就提出过，还在九个省区进行过试点，但当时没有全面推行的机会，大环境还不允许。因为那时候承包还是主导思想。在农村承包制成功之后，把它移到城市，企业承包，财政也承包，所以没有这个条件。我现在回想起来，真正有条件可以推行分税制，还是在邓小平南方讲话之后。他在南方讲话中说，社会主义有市场，资本主义也可以搞计划，市场和计划只是个工具，并不取决社会性质。这个结论一下，大家思想上解放了，许多重大问题也迎刃而解。紧接着当年就召开了中国共产党第十四次代表大会，江泽民同志在十四大政治报告中提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这个目标一提出，从大环境上解决了认识问题，也就是从理论上、指导思想上做了准备。从客观上讲，1980年改革开放以后，外资企业、合资企业、私营企业都已经发展很快。在这种情况下，国有企业和地方还在搞承包就不行了，必须在市场经济条件下形成平等竞争的经济、税收等相关制度环境，才能推动和适应新的经济制度，这就给税制改革提供了条件。同时，也使中央和地方、国家和企业这两个关系在分税制中同时解决。这次改革实际上解决了分配上的两大问题：一是中央和地方的关系，二是国家和企业的关系，使企业之间平等竞争。也只有在企业之间形成平等竞争的机制，才有税制改革的条件，否则是很困难的，这是最基本的。分税制尽管是财政部提出建议的，但做决定的是党中央和国务院。所以说，1993年能够推行这项改革，一个是客观上有基础，一个是客观上有要求。　　这项改革现在大家都讲是成功的，之所以能取得成功，应归功于四个方面：一是党中央、国务院决策的果断、正确、及时。二是各级政府的理解和支持，特别是发达省份，如广东、上海、江苏、浙江等这些省份的收入都比较高，尽管这中间也有碰撞和博弈，但大家都有理解和妥协，最后都支持中央的决策。因此，中央政令一下，各省、市都能认真地贯彻实施。三是社会各界的支持，理论界、学术界、企业界，特别是企业界对新税制的拥护和支持。四是广大财政人员的努力。新税制、新税法都是在很短时间内培训，一边出方案，一边办讲座、做准备。开始，大家对新的增值税都不太懂。过去产品税很简单，征百分之几就完了，现在销项要扣进项，增加了上游、中游、下游等很多环节，不仅要在很短的时间内掌握，而且说实在的，一分钱一分钱都要靠他们去征收，很多账都要靠他们去做，这不容易。所以，我讲成绩要归功于中央、各级政府、社会各界和广大财税干部，财政部和我个人只是做了应做的工作，主要是组织实施好。

　　财政，财政，有了财才能行政，有了钱行政能力就大了。过去财政收入占GDP的10%左右，现在提高到20%左右，解决困难群众补助、灾区救灾、义务教育、社会保障等民生问题就有了力量。国家行政能力的提高，国家再分配能力的增长，对于平衡不同阶层之间的贫富差距，解决东、西部地区之间的不平衡能力就大了。这对国家长治久安非常有意义。

　　翁礼华：刘部长，原来分灶吃饭的包干政策，是把财政总收入“做小”的政策。而分税制，特别是德宝会议以后则是“做大”的政策，你完不成任务就要扣减你的基数，扣你的返还，因此大家都去做大，所以从德宝会议后就产生了一个很大变化：中国的财政前几年的承包都是做小，不让收入增加很多，只增加百分之几，然后他得最大的利益。从这次会议以后，大家都去做大了，今年国家的财政收入已突破6万亿，所以当年的德宝会议功不可没。

　　刘仲藜：德宝会议是很重要的。1994年财税改革方案正式启动。方案一实施，当年一月份增长是比较高的，同比增长了61%，二、三、四月份同样在增长，但增长幅度在下降，联想到改革方案是以1993年为基数，1993年9月份后是超常增长，9月份是增长50%，10月份增长60%，11月份增长 90%，12月份增长120%，这四个月是超常增长。这时你可想象，到1994年下半年，曲线就要起变化了，对改革的成功带来了不确定性。于是，我们召开了十二个省市财政厅局长会议，是在德宝饭店召开的，我们简称“德宝会议”。在这次会议上，十二个省市财政厅局长广泛发表了意见，怎么保证政策出台，当年怎么能够实施得更好，怎么能够完成任务。在这次会议上，大家集思广益，你提出“同心同德向前看”，这是精神上的。在具体方案上，我们也做了相应的调整，主要有四项调整，其中最重要的有两条：

　　第一，原来增值税按1：0.3%返还是按全国平均的，当时为什么这样呢？有点“均贫富”的意思，有转移支付的意思，就是增长快的地方可以帮助增长慢的地方。后来经过研究，把它改了，改为增长返还与各省挂钩，也就是哪个省增长快，给你的返还也多；你增长慢，返还给你的就少。会上有的省觉得自己增长慢不太赞成，但大多数省是赞成的，后来我们给他说明：你增长快，交给中央多，返还也多；交给中央少，返还也少，将来中央可以通过从上缴得多的部分再转移给你，道理是一样的。虽然方法不一样，但是更能调动大家各自的积极性，这个非常重要。

　　第二，如果说今年达不到一定的目标，要扣减去年的基数。当年给了一个任务是增长17%就可以了，因上一年增长51%，我只要求增长1/3，给各省挂钩，大家都同意。

　　我们把四项政策报告国务院领导，国务院领导听了后觉得有道理，就在七月份召开了全国财政工作会议，当时的常务副总理朱基在会上讲：“同心同德向前看”，讲得非常好，把大家士气鼓舞起来了，上下共同努力完成任务。这以后的进展很顺利，到年底增长了18%多，比我们的目标还超过了0.7%。因此，第一年就非常顺利地度过了。对此李鹏总理曾说：“政策的威力真是不小啊！”这是因为跟各自利益挂钩了。第二年开始，财政收入增长就比较快了。那次德宝会议实际上是年中财政会议的预备会议。我有一篇文章给了你博物馆，都是“两两两”，这是最后一段，叫重大利益的调整：第一个是中央与地方两者的关系，第二个是国家与企业两者的关系，第三是两个重要税率的确定，第四是两个税务局的分设，第五是两项重大政策的调整。

　　翁礼华：分税制非常重要，我们国家最近几年经济突飞猛进，在国际上的地位大大提高，分税制起了非常重要的作用，它实际上是把各方面的积极性都调动起来了。

　　刘仲藜：其实财政部也是在考察了很多发达国家以后，提出的这种办法，采用这种办法的是联邦制国家更多一些。我们虽然不是联邦制国家，但我们发挥两个积极性。实行分税制后，中央税、地方税、共享税，各有各的道，税制非常清楚。

　　毛主席说：“发展经济，保障供给。”财政不是财政本身的，财政要建立在经济健康发展的基础上，这是基本的。财政蛋糕要做大，首先经济规模要做大，效益要提高。但光有经济规模，没有效益也不行。这几年财政之所以增长快，有很多因素，其中很重要的是企业的所得税增长很快。而过去实行计划经济时，主要靠流转税，直接税、所得税比较少。一个蛋糕大，一个效益好，科学发展观嘛，科学发展里面包含着要讲合理的、快速的、适度的、健康的、有效益的发展。如果没有效益，光讲GDP没意思。

　　倡行公共财政的项怀诚

　　1998年3月18日，国家税务总局党组书记、副局长项怀诚被任命为财政部部长。1960年9月，他于山东大学毕业后，被分配在中国科学院工作。2年零3 个月后，即1963年1月，调入财政部工作。从那时起，到担任财政部长，在长达35年的财政工作生涯中，他对于国家财政的本质有了越来越深刻的体会和认识。项怀诚认为，财政不能总是在集权和分权中打转，要跳出怪圈，从制度改革着手，建立公共财政新体制。项怀诚敏锐地觉察到，完成了分税制改革以后，围绕构建公共财政体系来推进财政体制改革的深化，时机已经成熟。所以在任期内，项怀诚大力倡行公共财政，并取得了显著成效。

　　2002年11月，项怀诚部长出席了在香港召开的世界会计师代表大会。会议期间，项怀诚于11月21日应邀在香港中文大学发表演讲并接受了记者的采访。他的演讲和答记者问，基本概括了他在任期内为之不懈努力的奋斗目标。

　　项怀诚在演讲中表示，我国目前已经基本建立起增长稳定的财政收入体系和灵活有效的财政宏观调控体系，正在构建管理规范的财政支出体系，这标志着一个符合社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架已初步形成。

　　项怀诚在演讲中说，改革开放以后，我国财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口，率先打破与高度集中的计划经济相适应的统收统支体制，在中央与地方政府的财政关系、政府与国有企业的财政关系以及税收制度等方面进行了一系列改革。特别是1992年确立社会主义市场经济体制的改革目标后，我国政府逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制，并为此在财政收入体系、财政支出体系和财政宏观调控体系三大方面进行了一系列全方位、根本性的改革。

　　他进一步解释说，财政收入管理制度的改革主要包括财税体制改革、所得税收入分享改革、税费改革、深化“收支两条线”管理改革等，这些改革各有侧重，相辅相成，致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主、少量收费为辅的规范化的公共财政收入体系。

　　关于支出管理制度改革，项怀诚说，本届政府推行的主要改革措施有十多项，概括起来可分为四类：基础性改革、技术性改革、机制性改革和结构性改革。其中，机制性改革主要包括实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度；结构性改革的核心就是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，逐步减少对竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域方面的支出，包括增加社会保障支出、提高机关事业单位职工工资水平、增加对教育与科技的财政投入、加大生态建设和环境保护投入等。

　　在香港接受记者采访时，项怀诚进一步强调：公共财政的灵魂，最最核心的是什么呢？第一，是部门预算。部门预算最最重要的是全面、细致、公开、透明，人人都可以查，它的重要作用有些可能现在看不到，等到你把部门预算全部公开的时候可就厉害了。你这个部长一年能干多少事，你这个部长一年事情干得怎么样，你这个部长一年花了国家多少钱，你这个部长一年给国家贡献多少，这些是必须跟人大报告的，这个时候人大的立法机构的作用就体现出来了，人大的这种政治改革的推动力就体现出来了。第二，我们搞的公共财政的改革，就叫作国库集中收付制度。财政部门管资金的支付，预算成立了以后，你是这个部门的首长，你可以决定预算的使用方向，不削你的权，不减你的权，但是钱不到你这儿。你的商品谁提供的，我就拨给谁；劳务谁提供的，我就拨给谁，不经过任何中间环节，直接到达，这样资金效益就高了。

　　项怀诚不无自豪地说，李岚清、尉健行同志可是非常欣赏这一条，我的这些领导对我的这些工作不能说不支持，是太支持了；不能说不重视，是太重视了。他针对记者的提问，实话实说：我们中国最大的问题不就是水到田头使嘛，不就是雁过拔毛嘛，叫作截留嘛，叫挪用嘛，背后就是腐败嘛。你讲反腐败，我就说开一百个会，不如推动一个制度的建立。这个过程中间，有的人老觉得是财政部这个权利太大，财政部在剥夺人家的权利，实际上这个剥夺权利的过程是中国政治民主化的过程。　

　　项怀诚在平时工作中善于将数字列表说明，凸显简明扼要之精妙，被财政部同事称为“一表人才”。

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