乡镇公共预算温岭实验

　　温岭市的探索引人关注，与乡镇人大审议乡镇预算普遍“走过场”的现状密不可分

　　洪其华

　　镇长的报告刚做完，颜云根就迫不及待地站起来：“我觉得预算中对弱势群体的照顾还不够，能否考虑再增加一些支出？”

　　言毕，作为镇人大代表的颜云根，就一直站着等待镇长答复。

　　“政府对民生问题是比较关注的，社会保障需要多条腿走路，除了财政预算支出，还有慈善事业这一块。我镇已成立了慈善分会，运转得比较好，镇里会统筹考虑，适当增加社会救济这一块的支出。”镇长郭海灵回答道。

　　4月4日，浙江温岭市新河镇召开人大会议，人大代表围绕财政预算调整等问题大大方方地参与讨论并投票表决，类似上述情景屡见不鲜。

　　自从1999年首创乡镇“民主恳谈会”以来，温岭的基层民主探索已越来越成熟和有力。以政府公开“钱袋子”为主要形式的乡镇公共预算，就是探索的一项重要成果。

　　代表群众决策

　　“今年的公共预算改革与往年最大的不同就在于，程序更加完善和合理了。这样可以让代表们有更多的发言机会。”温岭市委宣传部理论科长、温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对《第一财经日报》说。

　　在温岭搞了7年多民主恳谈的陈奕敏，已经算得上当地家喻户晓的人物。

　　2005年7月，新河镇人大第一次借助民主恳谈的平台讨论镇财政预算。人大代表和其他自愿参与者讨论了预算执行情况的报告、新调整的预算，提出了许多问题和修改意见，并最终通过了修改后的财政预算。新河镇的“参与式预算”也由此在外界知名。

　　经历了几年的发展，参与式财政预算已成为温岭市不少乡镇每年必搞的重要内容。比如新河镇，像颜云根这样的基层代表通过几年的民主训练，现在已能在一些重大项目民主参与过程中，自由而清楚地表达自己的意见。

　　在4月4日的新河镇人大会议上，拿着《关于调整2007年财政收支预算科目的说明》，牛桥村村支书叶彩娟找到了“农业事业支出”这一项。

　　里面写道：“粮食直补、素质培训等农业项目支出326万元。”尽管相比于以前预算说明的大框框已经细化不少，叶彩娟还是有些疑问：“这些钱没有写得很明白。比如，农民的农业技术培训费用究竟是多少，还不够细。”

　　她把这个问题也抛给了镇长：“现在中央对‘三农’很重视，我们应该加大对农民的技术培训，引导农民科学种田，摆脱目前只种水稻、甘蔗、西瓜的局面。所以，农业技术培训资金应该明确和加大。”

　　而今年最让该镇人大代表关注的，可能是由于土地出让金返还收入减少而带来的问题。

　　在新河镇政府最初的2007年财政预算中，土地出让金收入为5300万元。“由于国家对土地调控力度的加强，很多土地现在都没法办手续了。镇里面算了一下，土地出让金要从5300万元调减到5000万元。减少的300万元究竟如何消化，在哪些支出中调减，可能会引起较大的争论。”陈奕敏说，但无论争论有多激烈，只要是人大代表参与表决，就反映了群众的心声，就是群众的决策。

　　另有群众关心的其他问题被5人以上的人大代表联名提了出来进行表决。“我们总共收到14份议案，但只有两份是符合要求的。有的是格式不对，有的是提的问题超出了本级人大职权范围，所以就退了回去。”陈奕敏说，这说明代表们培训得还不够。

　　合规的两份议案，一份是镇中学代表团郭菊素领衔提出的《关于市场东路道路拓宽、硬化的议案》，另一份是肖家桥村颜玮钧领衔提出的《工业集聚区不应该调减支出的议案》。两份议案都将进行举手表决，过半代表同意便为通过。

　　在持续讨论了3个多小时后，关于调整财政收支预算科目的报告到了表决的时刻。与上述两份议案不一样的是，这项表决采用投票而非举手的方式。

　　“以前我们都采用举手表决，这就让一部分代表心里想举手又怕被其他人看到，有的代表就此干脆选择了弃权。”陈奕敏说，在总结了经验后，今年就把表决方式改成了无记名投票。

　　“无记名投票打消了代表的顾虑，也打消了一些人对参与式预算的猜疑。以前有些人认为我们搞那么多名堂是在作秀。”陈奕敏指指列席的众多专家、教授和普通群众说，“他们都是全程跟过来的，是不是作秀他们最清楚。”

　　最终，两份议案和关于调整财政收支预算科目的报告，都顺利通过了表决。

　　促进依法、科学施政

　　温岭市的上述探索之所以能引起外界关注，与全国不少地方乡镇人大在审议乡镇预算时普遍“走过场”的现状密不可分。

　　按照法律规定，乡镇人大在预算方面的权力是审查和批准乡镇预算，监督预算的执行，审查和批准预算调整计划，审查和批准决算，以及年度预算调整。“不少地方乡镇人大的监督和决策功能其实没有发挥出来，镇政府的权力没有得到约束。”陈奕敏说。

　　但随着经济的发展，我国基层某些地区，特别是浙江沿海地区的居民，开始渴望参与政府的决策过程。他们想知道地方政府怎样使用税收收入，怎样为公共利益分配财政资源。

　　作为改革开放后第一个建立股份合作制企业的地方，富于创新意识的温岭，2004年就开始了对参与式财政预算的尝试。而且，这些尝试正在一步步深入。

　　比如，新河镇人大代表在弄明白了预算“编制容易执行难”的道理后，又“集中火力”对准了政府花钱的每一个细节。“这就是另外一项改革，在镇人大会议闭幕后设立人大财经工作小组。”直接参与温岭市改革探索的上海市人大常委会培训工作委员会调研员周梅燕告诉记者。

　　根据有关法律，镇人大没有常设机构，只是在人大会议期间有一个预算审查委员会，会议闭幕后就解散。这导致人大会议后缺乏预算监督机构。

　　其实，参与式预算在约束镇政府的同时，对镇政府也是有利的。镇政府实施参与式预算可以促进解决财政危机，公平地分配稀缺资源，以及促进透明行政。

　　“新河镇参与式预算实施的真正动机是解决财政赤字。因为在财政收入和政府支出之间缺乏有效监督和控制，2004年新河镇的财政赤字将近4000万元。”熟悉新河镇情况的中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员陈家刚说。

　　而就镇人大而言，有关专家认为，温岭市的这种探索可以有效夯实人大的权力，以更有效地监督政府施政，促进依法治国方略的全面落实和