邮政服务为何落伍城市化：三地基础设施建设调查

　　一个拥有22万人的大型社区，却没有任何邮政普遍服务设施；一封同城快件竟然在邮递中渐渐“迷失”。随着中国城市化进程的加快，据预测，到2010年，中国将有50%的人口居住在城市，城市的人口多了，邮政普遍服务却日渐落伍。是什么卡住了邮政普通服务的脖子？　　

　　——京津沪邮政基础设施建设调查

　　★《中国经济周刊》特约记者 南焱

　　在北方某大城市，寄一份同城快递竟然需要2～3天；

　　某大型国有企业一份内部期刊的发行人员向记者抱怨，他们的杂志经常晚到或被莫名退回；不少报刊社都牢骚满腹，因为印刷品经常寄出去被莫名其妙地丢失，邮局对此提供的解决办法是建议用户再挂号邮寄；一位中央机关的

公务员向记者倾诉他们居住的小区，报刊根本没有投递到户，经常散放在窗台上，原因是信报箱十分狭小，放不进去；经常去邮局的人也发现，在很多城市，邮政储蓄的窗口会排起长长的队伍。

　　是什么“卡”住了邮政普遍服务的脖子？对此现象，记者走访了3座处在经济发展最前沿的城市—上海、北京、天津的城市邮政普遍服务。

　　三大城市邮政服务调查：

　　新建小区邮政缺位，邮政发展严重滞后于城市化发展

　　在北京市通州区，周边72个小区共有1573栋新建住宅楼，目前已入住22万人，却没有任何邮政服务设施。而位于北京南城的另一个大型

经济适用房小区—瑞海家园，5000户居民入住已经3年，仍鲜见邮政设施的踪影。

　　据悉，北京的世纪城小区是京城为数不多的几个大型社区，里面居住着许多外国专家，由于没有邮局，这些外国专家寄取包裹必须要到几公里以外的苏州街邮局去办理，极为不便。

　　同样是国际化大都市的上海，邮政的普遍服务情况也不容乐观。分析人士称，上海邮政的发展是目前中国邮政在城市化进程中承受巨大压力的一个典型。据了解，目前，上海的城市化率在全国最高，已经达到了84%以上。随着上海旧城改造速度的加快，1990-2000年，上海就有2500万平方米的旧建筑被拆除。在2005年，上海拆除了851万平方米的旧建筑。老城区的居民绝大部分移到了中心城区的周边地区、城郊结合部。迁移郊区后，这些居民不满意农村邮政的普遍服务水平，仍然希望享受城市报纸、函件、快递分频次投递的服务。

　　如上海市闵行区是城乡结合部，2001年该区人口为180万，仅短短5年时间已增加到280万，三分之一的人口是从市中心拆迁过来的，这部分人尽管来到市郊，但对邮政服务质量的要求与市区一样高。而闵行区的邮政网点却一直未增，主要原因是没有被列入城区建设的规划之中，邮政的建设资金也捉襟见肘。

　　另外，随着城市开放程度的加大，国内外企业纷纷进驻上海，这些客户无疑也会提出要与国际接轨的邮政普遍服务质量。上海市邮政局相关人士介绍说：“由于我们的机动车有限，有的投递路段受到种种限制，只好用自行车来补充。虽然我们通过优化网络、增加人手来保证服务水平，但有时服务质量还会因此受到影响，客户不满的情况时有发生。”

　　另据记者了解，作为中心城市的天津，其邮政普遍服务质量也令人担忧。

　　根据国家的相关规划，到2050年之前，要使中国城市化率从现在的36%提高到70%左右。经测算，平均每年城市化率提高一个百分点，年均就会约有1200万的人口从乡村转移到城市。

　　专家称，城市急剧膨胀的人口以及城市化率的进一步快速提高，需要有相应的邮政服务，而提供相应的服务意味着邮政设施和人力成本投入的加大，这对于已经“捉襟见肘”的邮政服务来说，无疑更加困惑。

　　分析人士指出，当前，上海、北京、天津存在的问题是一个普遍问题，随着市场环境的变化，邮政的压力越来越大。而这其中的原因实际上是政策措施落实的问题，国家没有出台相应的政策，中央财政也没有及时予以补贴，各级政府又不好操作。而且，以前的法规不是很具体，邮政作为国家重要的通信基础设施的组成部分，并没有真正得到落实，这种局面从政策上应该要改变。”

　　资金“卡”住邮政服务的脖子：

　　邮政局所数量缺口大，拆迁重建资金缺口达数亿

　　在城市扩张的巨大压力面前，增加城市局所网点应该是提高邮政服务质量的关键因素，但记者通过采访发现，在上述三个城市中，邮政局所“拆而不建”、“规而不建”和“建而难用”等怪现象令人费解。

　　据北京市邮政管理局提供的一份材料显示，20多年来，北京市共拆除邮政局所52处，到目前仍有13处未还建。其中，北京市宣武区骡马市邮局最为典型，自1979年拆除至今已经27年，原占地面积775.4平方米，房屋面积591平方米，当时协议两年后还建，但至今还建位置仍未确定。如今，骡马市邮局在一处临时房屋内办工，生产场地十分紧张，群众用邮很不方便。

　　另据统计，北京投递员作业场地只有2.7平方米，低于全国平均水平的一半，而且50%在地下室作业。

　　截至2005年底，北京市共有邮政局所779处，平均4～5个小区有一处邮政局所。和中等发达国家每一处邮政局所服务1万人计算相比，北京应该有邮政局所1480个，目前缺口约一半。“问题较为突出的是近郊区和郊区县城周边地区新开发的居住项目。”分析人士指出。

　　而在天津，自2001年至2004年3月，拆除的邮政局所达20处，拆除面积为10877.5平方米。其中有2处已按原面积还迁，2处协议还迁但至今没有落实，其余16处仅仅给予邮政拆迁补偿费1214.7万元，而按同等规模重建或购置这些邮局所要花费大约需要2.12亿元以上，资金缺口达2亿多元，单靠邮政的力量无力进行重建。

　　在这样的情况下，近两年，天津邮政通过多种形式新增邮政局所110个，其中采取租赁方式设置局所96个，使局所总数增加到454处，网点平均服务半径有所提高，为2.89公里/处，但仍然远远低于北京(1.97公里/处)、上海(1.77公里/处)的水平。

　　天津市邮政局有关负责人表示，由于邮政目前还处于亏损状态，租赁局所只是权宜之计，随着房价、房租的快速上涨，租赁局所不但承受着巨大的租金压力，而且在租赁期满后能否续租还存在不确定性，这不利于局所的稳定和邮政普遍服务的稳定。

　　根据北京“十一五”规划，北京邮政局所到2010年总数将达到930处，邮政报刊亭达到3100个，邮路1011条。上海邮政在“十一五”期间要建100个网点。天津邮政“十一五”规划显示，每年新增局所50处以上；装修改造局所200处以上；新增报刊亭250个；设置信筒500个；新增投递车辆400部。

　　但这些规划如何落实？资金从何而来？连邮政内部的人士也表示信心不足。那么，对于城市迅猛发展，邮政普遍服务网点未能及时跟上，到底是规划问题还是存在其他原因？

　　记者通过对3个城市的采访发现，邮局网点在3地均纳入市政规划，但开发商并未按市政规划落实。最后或是改变规划；或是为了经济利益将场地出租给商贩；或是将场地以市场价卖给邮政，邮政出不起这笔费用只好作罢；或是只租不卖，原因是租金比卖更划算，这种现象在3地十分普遍。但由于缺乏法规性文件，邮政显得有些无可奈何。

　　对此，国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁认为，邮政普遍服务是政府提供给公民的公共产品，邮政网点是城市基础设施理应纳入城市规划统一建设，并且邮政应该与政府有关部门一起，共同担负起监管的责任，确保规划的落实。

　　政策缺位：

　　邮政基础建设没了“娘家”

　　邮政基础设施建设究竟该由谁来买单，现在法规政策没有一个明确的说法。但与此同时，邮政在承担巨大亏损的同时，原本享有的一些优惠政策也逐渐被取消。

　　专家称，目前，从全国邮政的发展情况来看，上海邮政属于发达地区，但偏偏在上海还存在大量自行车投递线路，并且在EMS快递业务中，自行车的投递线路要大于机动车的投递线路。

　　为何会出现这样的情况？据悉，过去公安部门把邮车列为特种车辆，但现在《道路交通安全法》没有把邮车列为特种车辆的范围中。有些路段禁止停靠，这样就给投递带来难度。由于受到牌照的限制，这几年上海邮政车辆的增长量很少。还有由于邮车不是特种车辆，上海在引入“欧Ⅱ”(一种对机动车污染物排放量的衡量标准)标准后，很多邮政车辆因不达标而严禁在高架公路上行驶，邮件的传递速度自然就慢下来。

　　天津市也遇到了同样的问题。去年7月，天津在市内开始禁行摩托，而邮政的120多辆摩托车是靠市长的“条子”压着才得以上路。天津市邮政局办公室一位工作人员说，如果市长走了以后怎么办？

　　“这是一个没有结论的悬念。”工作人员说。

　　作为分管北京市邮政的副市长陆昊，在去年9月份与国家邮政局的领导见面时说，“希望邮政基础设施建设在国家层面上能有一个指导政策，这样地方的工作才能更好的开展。”

　　除了车辆以外，邮政网点、分拣中心、信息化平台等等基础设施费用应该由谁来买单？国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁认为，“这些应该由中央财政出资，然而我们到现在为止，没有一部法律对此进行过规定。据了解，在新修改的《邮政法》中，对邮政基础设施建设究竟谁买单也没有明确的说法。

　　民营快递PK邮政服务：

　　成本优劣势明显

　　专家认为，当前，继邮政储蓄改革后，快递已经成为邮政发展的第二大经济支柱，邮政的收入除了要弥补邮政普遍服务的亏损外，还要担当起邮政发展的重任。按照相关规定，信函，民营快递公司是不能送的。但现在由于缺乏相关的法律法规来界定，所以导致民营快递不受限制。

　　由于与民营快递之间产生了不公平的竞争，邮政业务才面临更为严酷的挑战。成本低廉是邮政与民营快递无法相比的重要因素。

　　首先是劳动力成本，在北京、上海，民营快递公司的一份市内同城快递大多只收5元钱。天津的一家民营快递公司竟然打出从天津到北京快递1元钱的价格。

　　这样的快递公司能赚钱吗？记者通过采访后发现，他们不仅赚钱，而且还存在优势。

　　据了解，这些民营快递只要揽收到几千件的邮件就可以赚钱。因为开出一辆车成本只需要几百元，并且他们的人力成本只有工资，没有劳动保险，企业没有太大负担，所以，他们的运作成本很低。

　　而在北京、上海、天津3地，邮政职工无论是合同工还是劳务工都上了保险，用工是严格按照国家邮政局的要求来执行的。离退休人员的负担也是一个沉重的包袱。

　　其次是运输成本低廉，民营快递公司的人员在北京买一张3元的地铁票，可以在地下转一天，然后在不同的站口安放人员进行收转即可。而邮政的同城快递几乎都是由专门的机动车辆转运的。

　　再次在时间上，邮政普遍服务是365天全天候的。然而，民营公司的工作时间一般从早上9点到下午5点。由于邮政晚间运作的成本很高，必须安排大量人员通宵进行邮件交接、分拣、运输等内部处理工作。虽然业务量很小，但是邮政如果不提供这样的服务，公众就会有意见。同时，民营快递公司利用邮政普遍服务的网络也是他们赚取高额利润的方式之一。他们把一些自己承担不了的亏损业务转移给邮政，利用邮政的网络赚取差价。

　　在上海，记者发现，一封即时送的快递邮件要送到远郊金山区，民营快递公司通常收费是100多元。而他们的做法是把物品交给长途客车司机带去，那里有人接收。但往往这样的时效性不能保证，怎么办？他们就利用邮政网路进行投递，而邮政即时送到远郊区只需60元，并且保证时效安全送达。

　　“即使就是一封信，我们也要派专车送，为一封信来回100多公里，除去过路过桥费、燃油费、人工工资，这一趟肯定是亏损的，但邮政承担普遍服务的职能，无论对谁都不能拒收，假如在时效上出了问题，邮政还得担着。”上海市邮政局一位人士说。

　　对于这种尴尬的局面，北京市邮政管理局有关人士分析指出，国家应该在相关的法规中给予明确的界定。对不公平的竞争行为，应进行严格监管。邮政政企分开后，应适当赋予邮政监管机构一定程度的执法权。

　　邮政服务未来：需要政府强力支持

　　自从1998年邮电分营之后，邮政面临着巨大的挑战，一面是不断亏损，一面是要继续发展。即使是在这种艰苦的条件下，为了能满足老百姓日益增长的需求，邮政还是勒紧裤腰带搞发展，但始终不见大的改观。

　　目前，经过多年的努力，上海、北京、天津等市的邮政投递服务水平有了明显的提高。上海邮政共有职工2.6万人，其中有8000多人是投递员，为了满足城市投递服务的需要，市内投递到户频次从原来的3次增加到5次以上，其中报纸每天3个频次、信函2个频次，另外还有4个快递频次，郊区的大部分城镇也都是3次。随着投递劳动强度的加大，投递的成本也相应提高，为了稳定投递人员队伍，上海邮政从2004年就提出同工同酬，将薪酬向一线员工倾斜，总体劳动力成本也随着地区物价水平的上升而增加。并且，近年来还相继建成了普通邮件、速递国际邮件和报刊处理中心、邮政信息大楼、邮件传运站等。正是投递效率的提高，上海的一些报刊由原来自办发行又回到了邮政。

　　在北京，经过北京市邮政多年的努力，邮政工作得到了北京市委、市政府、市人大的支持。通过多方努力，2005年1月，经国务院审查批准的《北京市城市总体规划(2004年-2020年)》，把邮政纳入了“社会事业发展及公共服务设施”一章，并专门对北京邮政设施规划做出了规定。该内容于2006年1月写入北京市“政府工作报告”中。2006年4月，北京市政府修订并颁布的《北京市居住区公共服务设施规划设计指标》规定，邮政所的一般规模为200平方米，邮政支局为1200平方米。这是北京市邮政获得政府支持的重大政策突破，在全国也仅此一家。

　　天津邮政在政府的大力支持下，针对城市发生的巨大变化，积极实施进社区、学校和商厦的工作，现设商厦网点33处，校园网点26处，社区网点12处。

　　在取得成绩的同时，邮政所付出的代价也很大，主要是牺牲了人力成本和基础设施的投入成本。在北京、天津，邮政局投递员的工资只有七八百元，这样低的工资却要忍受着高强度的劳动。 低工资、高劳动强度，导致招聘投递员的工作难度加大。以至于北京市邮政招投递员时竟出现招了500人，培训时来了300人，上岗时仅剩100人的现象。

　　北京市邮政管理局有关领导说：“自邮电分营之后，邮政员工尽管进行过一次工资改革，但薪酬依然很低，薪酬太低难以保证一线员工的稳定，这不利于普遍服务。”据了解，三地投递员岗位每年流动达到20%～30%以上。就上海而言，本地人很少有愿意做的，只好到外地招聘，但招来后却很难留任。

　　除此之外，有的邮政基础设施尽管已经立项但很难付诸实施。据悉，北京邮政从2003年开始就准备在通州区建设一个大型分拣中心，地已经批了，但由于多种原因很难落实。

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