民告官诉讼击溃奉化2700亩圈地计划

　　在浙江省高级人民法院作出浙江省政府具体行政行为违法的终审判决下达半年后，浙江省人民政府作出行政复议决定：撤销一年半前的征地批复———

　　本报记者 余东明 李建平

　　在长汀村村口忙碌了一年多的建设工地，终于在2007年春节前夕安静了下来。这里原本是浙江省最大的“撤村建居”(撤村委会建居委会)工程，但由于未经依法审批，被浙江省人民政府叫停。

　　叫停的背后是十多起民告官的连环诉讼：在这连环诉讼中，奉化市人民政府、奉化市国土资源局、奉化市公安局相继被老百姓告上了法庭，最后浙江省人民政府也没能幸免成了被告。

　　据史书记载，奉化市长汀村是布袋和尚(五代的一位高僧，法名契此，又号长汀子，传说中他是弥勒佛的化身)的诞生地，在弥勒精神“包容和谐”的影响下，这里的村民原本并不争讼好胜，那么是什么原因让这些村民打了十几起民告官的官司呢？

　　原因是“撤村建居”的背后是一个庞大的“圈地”计划，在这个计划中，长汀村所有2760亩的集体土地将全部被收归国有。

　　葡萄地里民告官

　　民告官的连环诉讼源于村民张召良的葡萄地。

　　2003年12月，长汀村的所有土地将被征用，村委会通知张召良去领取征地补偿款，但他一算，征地款要比他预期的少3万元左右，他认为是村支书有意刁难他。

　　经与村委会交涉无效之后，张召良决定要走法律途径为自己讨说法。

　　袁裕来，奉化人，一名专门从事行政诉讼的律师，在张召良找到他后，便成了这一连串行政诉讼的代理人。

　　经他分析，长汀村的征地行为可能没经过依法审批，要张召良去国土部门去问问。

　　2004年2月9日，张召良书面向奉化市国土资源局投诉，要求该局对发生在他承包地上的违法征地行为进行查处。然而，两个月过去后，没得到任何答复。

　　4月10日，张召良不得不状告奉化市国土资源局，要求该局对其投诉作出答复。在法庭上，国土局说明：长汀村的土地并没被征用，有关方面做的工作只是征用土地的前期工作，至于何时征用需经依法批准。

　　与此同时，该局还向法院提供一份奉化市人民政府办公室的抄告单。内容是，奉化市人民政府同意长汀村实施旧村改造，前提是村里的所有集体土地要按政府指导价征用，征用工作在2003年6月底前完成。

　　至此，奉化市政府的“圈地计划”露出了冰山之一角。

　　6月9日，奉化市人民法院判决确认了奉化国土局行政行为违法。但此判决对张召良要求查处违法征地行为的愿望相去甚远。

　　无奈之下，张召良继续向奉化市人民法院提起诉讼，请求法院撤销奉化市人民政府以抄告单形式作出的征用土地的决定。

　　然而一审、二审法院都裁定，“抄告单”只是行政机关内部所作的指导性意见，不具有对外效力，不属于行政诉讼的受案范围，张召良的诉讼请求被驳回。

　　官司输了，葡萄地却暂时保住了。

　　原因是，通过诉讼，奉化市国土局和奉化市政府不得不都承认了没有批准过长汀村征用土地。

　　即便如此，张召良的官司并没有阻挡住政府的征地计划。

　　根据政府统一安排，长汀村95%的村民领取了每亩3万元的征地款，所有集体土地一夜间被变更为国有土地。

　　一案激起千层浪

　　2004年6月21日，奉化市国土局与宁波洛兹置业有限公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》，正式将长汀村旧村改造的地块出让给了该公司。

　　旧村改造的计划是，洛兹公司出资1亿元人民币，并建好158150平方米的安置用房给长汀村，以此换取长汀村所有宅基地的开发使用权。

　　“没有旧村改造和撤村建居，政府根本无法把长汀村所有的集体土地圈走，所以他们千方百计要实施这个计划。”长汀村的村民说。

　　2004年7月22日，村头贴出了20多份拆迁公告。

　　圈地计划由此迈出了实质性的第一步。

　　张召良不得不又一次将奉化市国土局告上了法庭，认为该局未经许可就发布《拆迁公告》的行政行为违法。

　　为此，奉化市国土局提供了2004年7月20日由该局颁发的《征地拆迁许可证》。

　　按照有关规定，取得拆迁许可证的前提必须有土地批文。于是张召良又提起另一个行政诉讼，认为奉化市国土局在没有土地批文的情况下颁发的《征地拆迁许可证》是违法的。

　　官司打到这里，张召良的身边开始多了一些村民。

　　很多村民开始按照政府的拆迁征地计划算了一笔账：通过撤村建居，村民虽然可以以旧房换新房，通过土地征收，也可以拿到每亩3万元的征地款，但交换的条件是他们将永远地失去土地。

　　而这些土地到了政府手中，如果作为住宅用地，每亩至少可以卖到200万元，作为工业用地，每亩也可以卖到30万元。

　　村民们认为征地计划的既得利益者并不是自己，而是政府和参与此计划的一些企业。

　　抽丝剥茧谋出路

　　张召良因《拆迁公告》和《拆迁许可证》状告奉化市国土局两个案子在一审均也遭到败诉，二审在宁波中院被中止。

　　原因是奉化市国土局拿出了三份关键的证据：一是奉化市人民政府同意长汀村撤村建居的批复，二是奉化市政府关于将长汀村所有集体土地变更为国有土地的审批表，三是浙江省人民政府批准将长汀村344亩宅基地划拨给奉化市土地流转中心的“一书一方案”。

　　奉化市国土局以此说明长汀村撤村建居、进行旧村改造，是经过奉化市、宁波市、以及浙江省三级政府批准的，而同时，有了撤村建居的项目，长汀村的所有集体土地就必须收归国有。

　　从证据上来看，政府的征地计划似乎严密无缺。

　　面对这种情况，村民的连环诉讼面临极其不利的局面，政府征地计划的推进显得势不可挡。

　　经过分析，律师袁裕来和村民找到了这三份证据的漏洞所在，并就此又提起了三个新的行政诉讼。

　　一是村民认为长汀村撤村建居并没有经过村民集体讨论同意，奉化市政府批准同意的行政行为是违法的；

　　二是他们认为集体土地的征收权限在国务院或省政府，奉化市在未经批准的情况下，就将长汀村所有集体土地变更登记为国有土地的行政行为违法；

　　三是在未办理任何征收手续的情况下，浙江省人民政府就将长汀村344亩集体土地划拨给奉化市土地流转中心的行政行为违法。

　　三起官司形成了相互关联的诉讼链。

　　然而，前两起诉讼在法院受理后，法院并未从实体上进行判决，而是从程序上直接驳回了村民的诉求，认为提起该诉讼的少部分村民不具备诉讼主体资格。

　　无奈之下，村民只能指望后一起状告浙江省人民政府的案子能有所突破。

　　就在村民与各级政府部门大打行政官司的同时，长汀村旧村改造的一期工程开工了，经过一年的建设，在一片旧居拆迁的瓦砾中，5.8万平方米的村民安置房逐渐成型，并在2007年春节前进入扫尾阶段，二期工程也如约开工。

　　村民状告省政府

　　其实，长汀村民状告浙江省人民政府的诉讼并非一帆风顺。

　　2005年12月19日，杭州市中级人民法院作出判决，认为浙江省人民政府批准划拨的土地已经奉化市人民政府变更为国有土地，因此其行政行为与村民不存在利害关系，由此驳回了村民的诉讼请求。

　　袁裕来律师认为，奉化市人民政府未经国务院批准，将2760亩集体转登为国有土地的行为重大违法，是无效的行政行为，自始就没有法律效力。

　　紧接着，村民向浙江省高级人民法院提起上诉。

　　2006年4月14日，省高院作出终审判决，采信了村民的主张，撤销了杭州中院一审判决，并确认了浙江省人民政府的具体行政行为违法。

　　就在省高院作出终审之前，浙江省人民政府就重新受理村民关于此项行政行为的复议申请，同时督促奉化市人民政府解决村民们的实际问题。

　　为此，浙江省有关领导还亲自召集奉化市人民政府主要负责人和村民代表进行协调沟通，但都没有结果。2006年12月28日，浙江省人民政府作出行政复议决定，撤销了2005年7月23日作出的同意将22.9659公顷国有土地划拨给奉化市土地流转中心的具体行政行为。

　　至此，长汀村的旧村改造工程不得不停了下来。

　　不是结局的结局

　　“以极其低廉的代价圈走我们的土地，然后以高价出售获取利益的圈地计划至今没有实现，这就是这些连环诉讼最终起到的效果。”村民们这样认为。

　　那么省政府的撤销到底是否能真正阻挡当地政府的征地计划呢？

　　袁裕来律师认为，村民要紧接着启动在宁波中院二审被中止的官司，要让二审法院判决撤销奉化市国土局颁发的《拆迁公告》和《拆迁许可证》。这样政府再想启动整个征地计划就必须从零做起，重新办理审批手续。

　　他指出，根据我国《土地管理法》第45条的规定，长汀村2760亩集体土地的征收必须经国务院或省政府批准，如果批不下来，那整个计划不得不宣布流产。

　　面对这种局面，奉化市锦屏街道办事处主任杨伟军告诉记者：“长汀村旧村改造工程被中止，是因为该项目在审批环节上，还存在一些问题，我们现在正在补办一些手续，准备重新报批。等批准下来后，我们再重新开工建设。”

　　采访札记

　　执政为民要落实到行动上

　　□本报记者 余东明

　　长汀村旧村改造工程被叫停，着实让政府、百姓和开发商陷入无比尴尬的局面。

　　一部分村民的房子被拆了，至今还住在过渡房里或亲戚家中，何时能入住新房尚未可知；对于政府来讲，推行了一半被叫停的项目既无法实现其预期的政绩，更无法向百姓和开发商交代；对于开发商来说，原本指望这个项目能带来巨大利润，但事与愿违，不但短期内不见收益，反而大量的投入给其可持续性发展带来巨大包袱。这种失衡的局面是“和谐”之大忌。

　　俗话说“好事多磨”。叫停其实是给政府敲响了警钟。

　　叫停了才有机会让官员好好思量一下“执政为民”这句话，也才有机会让方方面面重新计划，重新布局，最终实现“和谐”的良好局面。

　　律师感言

　　行政诉讼是促进依法行政的有效手段

　　□袁裕来

　　在长汀村状告浙江省人民政府的案子中，省高院判决了政府败诉，这在全国是极为罕见的。当然，这与浙江省人民政府的态度是分不开的，省政府不仅没有干扰法院的独立审判，而且在法院作出判决之前，就主动受理了村民们的复议申请，并最后撤销了批准划拨土地的决定。

　　浙江省人民政府对于法律和法院的尊重，充分展示了其文明执政、依法行政的良好风范。

　　通过行政诉讼，来促进政府依法行政，是我们法律工作者最愿意看见的。

　　从2004年2月村民张召良聘请我为代理律师至今，案件已经持续了3年多时间。期间，村民们先后对11个具体行政行为提起过诉讼，有些还经历了一审、二审。不管是对村民还是对当地政府，这都不是一件轻松的事情。

　　作为村民们的代理律师，有以下几点深切感受：

　　首先，国民的维权意识已经有了空前的提高，行政机关应该切切实实地依法行政，靠遮遮掩掩是过不了关的。

　　本案中，奉化国土资源局贴出《拆迁公告》，村民们就提起了诉讼；国土资源局提供了《拆迁许可证》，村民们又提起诉讼；最后，国土资源局提供《土地转登记表》和省政府划拨土地批文，村民们再次提起诉讼和复议……充分说明了村民的维权意识和技巧，应该说给当地政府上了生动的一课。

　　其次，一旦出现了矛盾，政府部门就应该尽早与老百姓深入沟通、真诚交换意见。

　　有些基层干部仍然认为，只要靠施加压力，就可以“无坚不摧”，这种简单的工作方法已经不适应形势的需要。

　　本案的矛盾就是这样被进一步激化的。当时，村民们对于撤村建居、旧村改造表示不同意见时，当地干部不是深入耐心地听取意见，而是指责老百姓是刁民，或者认为律师从中作梗。

　　在拆迁过程中，出现了强制性停电、停水，甚至在未经裁决的情况下，强制性地把村民的房屋拆了。虽然这些事情大多是由村干部出面实施的，但当地政府并没有及时制止，客观上怂恿了上述违法行为。

　　如今，旧村改造项目已经被叫停，但事情远没有结束。旧村改造项目想要继续，政府有关部门仍然必须依法办理审批手续，仍然离不开村民的配合和支持。因此，当地政府仍然有必要及时与村民们沟通，案件之外的其他事情也同样如此。

　　(作者系浙江之星律师事务所律师)