权威解读利用外资十一五规划(5)

　　外资并购审查

　　制定出一个外资并购涉及国家经济安全的敏感行业清单，会使整个开放更加透明和公开

　　《中国投资》：过去两年，并购型外资增长很快，也引起了很大争议。外资并购的边界在哪里？关于敏感行业和企业清单，目前进展如何？也有人提出，发改委提出对外资并购的管理，对涉及经济安全案例进行审查管理，是不是保守？是不是搞经济民族主义？

　　孔令龙：这个问题正在研究办理当中。并购在社会上是一个热门话题，个别并购案确实涉及经济安全、产业安全。但什么样的行业涉及国家经济安全，目前还没有一个标准说法。我们要做的工作，恰恰就是界定出来：哪类企业、哪些行业涉及国家的经济安全。

　　保障国家经济安全是政府的职责。制定出一个外资并购涉及的敏感清单，会使对外开放更加透明和公开。这种审查绝不代表经济民族主义，审查也并不意味着否决，通过审查放行的可能性也是很大的，我们审查的重点是其并购安排是否真正影响到国家安全，是否涉及恶意并购。

　　提出一个可操作的涉及国家产业安全的清单，使外资有一个公开透明的预期，敏感行业、涉及股比等安排都有了一个确定的规范以后，对外资并购的发展更加有利。

　　配套政策

　　我们会根据经济发展的情况，和有关部门共同回顾和评估《规划》，推进相关政策的制订

　　《中国投资》：在如何贯彻落实《规划》的配套政策方面，您有哪几点考虑？

　　孔令龙：首先这个规划本身是一个政策指南，不是指令性的规划，根据《规划》提出的指导思想、要达到的远景目标，各部门都针对这样的原则和思想来研究制订政策。这个政策不是抽象的，比如产业、税收、海关、国土、环保等部门，都是根据利用外资的方向和原则，来研究制订各种政策。

　　国家发改委作为一个宏观调控部门、综合性的部门，我们会根据经济发展的情况和有关部门共同回顾和评估《规划》，推进相关政策的制订。

　　《中国投资》：外资司当前的工作重点是什么？

　　孔令龙：这次是我国第一次公布利用外资的规划，当前的重点除了要宣传《规划》外。我们将与有关地方、有关部门完善《规划》推进的细节。目前的主要工作就是修改《外商投资产业指导目录》以及中西部每个省的目录，争取在2007年上半年都能出台。

　　“十一五”利用外资八项主要任务

　　引导外商投资产业结构优化和升级；

　　促进建设资源节约型、环境友好型社会；

　　积极稳妥推进服务业对外开放；

　　促进建立更加开放的自主创新体系；

　　促进区域经济协调发展；

　　实现利用外资方式多样化；

　　提高利用国外贷款的质量和效益；

　　加强对外债的宏观监测和全口径管理。

　　——《利用外资“十一五”规划》

　　利用外资是手段，不是目的

　　——专访国家发展改革委对外经济研究所所长张燕生

　　《中国投资》：看《利用外资“十一五”规划》(下简称《规划》)，您认为有哪些主要特点？

　　张燕生：《规划》是在我国利用外资的新形势下出台的。从目的来讲，从改革开放一直到1990年代中期，我国利用外资主要是为弥补外汇和资本短缺的缺口。1990年代中期以后，利用外资的重点就转向了注重引进国外先进技术、优秀人才和管理经验。

　　我认为，目前我国利用外资已经进入了第三个阶段。从这个角度分析，《规划》有两个主要的特点：一是非常强调环保，保护环境和节约资源，这是落实科学发展观和构建和谐社会的要求。从实践来看，东南沿海地区，像珠三角、长三角，已经明显地出现了从“招商引资”向“招商选资”的转变。“招商选资”的最重要标志就是要节约土地，节约资源，要满足更高的环保要求。

　　第二个重要特点，《规划》强调一些新的招商引资的重要方面，比如鼓励中国企业境外上市，加大利用证券投资基金、战略投资人等多元化的引资方向。内涵就是，要通过引进增强我们的全球化综合运作能力，不再仅是对人才、管理和技术的引进。

　　全球金融一体化对整个世界的发展非常重要，它标志着全球化进入第二阶段。从贸易投资的全球一体化到金融一体化，出现了全球流动性过剩的情况，而且出现了低通胀、高流动性、普遍增长都比较快的态势。从这个角度，中国吸引外资，越来越多地不仅仅集中在直接投资，其他投资工具、投资方式的运用也越来越多。我觉得这个非常重要。

　　《中国投资》：目前，我国利用外资面临哪些突出的矛盾和问题？《规划》有哪些反映？

　　张燕生：过去，外资在华比较重视绿地投资，现在确实出现了一个并购浪潮。当外资并购我国的金融、物流、研发、技术和重要技术装备制造业的时候，使我们利用外资的管理体制也出现了新的变化，就是：怎样在跨国并购增加的情况下，尤其是并购我国的战略性资源和一些重要产业的时候，如何制订国际通行规范，有效管理和保护战略资源、成长空间和国家利益，如何运用市场机制解决好开放市场和产业与维护产业安全的界限。在这方面，《规划》做了很好的要求和规定。

　　目前人民币面临升值压力，外汇储备已经超过1万亿美元。十六届五中全会提出了国际收支基本平衡的要求。在这种情况下，《规划》对利用外资的新方式，像换股、相互投资等方面也提出了很好的想法。

　　近年来，外商来华投资出现了很多新的趋势，比如独资化，外资加大在华生产和内销的比重，外资企业之间相互配套、系统引进、空间集聚等新的趋势。在这种情况下，我们面临新的挑战：外商投资企业的技术扩散和外溢效应大大降低了，减少了本地企业为外资配套的机会，《规划》在这些方面也提出了一些新的想法。

　　《中国投资》：您刚才谈到的并购型投资，近两年引起争议非常大，是否存在一个增长过快的问题？

　　张燕生：从全球来讲，上世纪90年代中期，出现了跨国并购热潮的时候，并购占直接投资的比例超过了3/4以上。外资并购占外商直接投资的比重，在我国长期是3%～5%，这两年上升到8%～10%，但比70%～80%还是差得远了。外资并购不是太快，而是太慢。

　　绿地投资，意味着新占土地和资源，新增生产能力。新建实际是把蛋糕越做越大，资源越用越多。而并购是在现有资产存量中间进行一些调整，如所有权更换、股权结构更换、技术含量更换，是存量的一个变化。

　　尤其在东南沿海地区，有一种做法叫“零土地增资”，就是新增加外资但不增加土地消耗。在很大程度上，并购能够使资本和要素得到有效的利用，这就是为什么全球化中间导致全球资本流动的规模和速度加快，跨国并购出现这么高的比重和速度。

　　外资并购在中国发展缓慢，一是资产质量比较差，二是这方面法律政策的规定严重或缺。

　　真正的问题还不在于太快还是太慢，而是当外资要并购我国的金融、物流、研发、重要技术装备制造业的时候，这时发现我国在研究制订符合国际通行规范、有效保护和保障本国战略性资源成长空间和国际根本利益的法律和政策体系严重或缺。

　　就是一旦外资并购，哪些东西可以并购，哪些不可以并购，允许和禁止之间需要经过怎样一个审查的程序，审查程序的标准和依据是什么。这方面的规定太少。这是我们的外资管理体制的问题，而不能说人家太快了。

　　“凯雷徐工并购案”之所以引起那么强烈的讨论，因为它引出了一系列问题，而这些问题我们还远远没有达成共识。《规划》中提出了一个重要方面，加强审查外资并购敏感行业、重点企业，确保关系国家安全和国计民生的战略性产业的重点企业控制权和发展主导权。

　　开放市场和产业，与维护产业安全和国家经济安全，之间应该有一个有法可依的边界和度。边界在哪里？度如何把握？有了这些，外资才可以按照我国的有关法律和规定决定怎么并购。

　　《中国投资》：外资在我国外贸出口中所占比重很大，导致中美贸易顺差过大、贸易摩擦等问题。您如何评估外资对我国外贸平衡的影响？

　　张燕生：影响太大了。全世界都很难找到像中国这样，在经济赶超阶段的前期对外资开放程度这么高，也很少有加工贸易遍地开花的情况。

　　外资来中国投资有两个动机，一是成本驱动型，二是市场驱动型，前者是利用低成本优势搞外销，后者看重庞大的中国市场。

　　全世界三大生产体系之一的东亚生产体系，像日本、韩国、台湾省和周边四小龙、四小虎等，把制造品的加工总装环节转移到中国(第一原产地改成了中国)，他们过去跟美国、欧洲等国家的贸易摩擦、顺差，都转嫁到了中国。

　　中国就变成了从东亚生产体系进口中间产品，在中国进行最后一道工序加工组装以后，以最终产品的形式出口到美国和欧洲。因此，原本是美国、欧洲同东亚生产体系的贸易摩擦，变成了与中国的摩擦。这是第一个问题。

　　第二个问题，一定要注意，加工组装环节是技术含量和增资含量非常低的环节，而像土地、水、劳动力等资源消耗非常多。

　　中国和美国的贸易摩擦，跟世界上任何一个贸易摩擦都是不一样的。一般贸易摩擦是，我的产品抢了你的市场，因此你要打我。而中国出口到美国的，像彩电、家具、服装等商品决不会抢美国人的饭碗。中美之间的贸易摩擦根本就不是竞争性结构。我认为，中美贸易摩擦还没有真正开始，就已经打得很惨烈了。

　　在我国的外贸出口中，一般加工贸易占到了50%以上，其中外资比重超过80%。

　　中国高新技术出口增长很快，引起了美国和欧洲的警觉。高新技术产品的出口，给别人留下的印象是你已经有很高的技术能力了，但90%以上都是外资企业和跨国公司。实际上，在美国的IBM、MOTOROLA，欧洲的NOKIA、大型飞机空客380，转移到中国生产，但这并不是中国的技术和产品的结构和能力。

　　笼统地讲IT多少、高新技术多少，好象制造业不错，但这仅仅是中国技术的一个幻景。我们脚踏实地地研究一下，究竟多少高新技术出口是中国企业的？有多少高新技术出口具备高新技术产品的特性？还是很少，因此我国自主创新的道路任重而道远。

　　《中国投资》：十六届五中全会提出保持国际收支基本平衡，人民币汇率调整是否作为选项之一？对外资将产生怎样的影响？

　　张燕生：汇率是一个直接的价格调整手段。如果人民币升值，出口就变得越来越贵，进口越便宜，贸易收支就会变化。人民币越贵，拿着资本换人民币资产就会越来越贵，拿着人民币换外国资产就越来越便宜，流进减少，流出增加，国际收支状况就会得到相当改善。

　　但仅靠调整人民币汇率是不够的。目前，像出口退税、两税合一、外汇管制等很多政策，都是与国际收支平衡的目标不匹配的。还有，中国企业海外上市融来的美元，怎样用换股方式留在国外，尽可能不要汇到国内，几百亿美元的往里进，国际收支不平衡的压力会更大。

　　说到底，今后还是内需为本，“内需立国”是基本的战略。过去过于鼓励出口和鼓励外资的政策，应该逐步转为一个公平竞争的平台，不要仅仅给外资优惠。因为现在外资越来越多地内销，跟国内企业发生直接竞争关系，而外资受到这么多优惠，国内企业怎么打得过呢？

　　《中国投资》：按您刚才所讲，提高利用外资质量，是否在一定程度上意味着挤出周边国家的低水平外资，加大对欧美企业的引进？

　　张燕生：全世界的产业和技术是分层的，真正的核心技术、原始创新的知识产权、高技术、高增值的制造业和服务业都在西方发达国家。但直到现在，我们吸引的主要外资是华人资本和周边资本。

　　中国的投资环境和商业环境发展到现在，消费市场达到这样一个规模，大型跨国公司愿意来了。应该讲，你不吸引，它也会来，做生意都会追着中国这样大的市场。

　　外资不是雷锋，到中国来就是寻求赢得超额利润的机会。我们一定要明确，利用外资是手段，目的还是要发展我们自己，提高我们的综合国力和产业竞争力。但过去，我们在目的和手段之间始终处理得不太好，现在遇到很多深层次矛盾，实际上反映了这一点。

　　利用外资的转型升级，就是希望来一些大块头的跨国公司，拥有关键技术、关键管理窍门，他们的生产环节越高越好，这样我们可以得到更多的技术和管理经验。

　　现在的核心问题是，第一，跨国公司的生产环节越来越高，本地的生产、技术、服务体系如果仍然维持在一个低水平，怎么能配套和合作？如果没有配套和合作，跨国公司占有了我们的土地和市场，本国产业就没有发展的机会。如何解决这个问题，也是我们外资管理的很大问题。未来，我们应该使跨国公司发挥更好的技术外溢和技术扩散，更好地使中小企业、民营企业参与到跨国在华生产体系当中去，获得成长。

　　《中国投资》：随着利用外资质量的提升，低水平外资将有什么样的趋势？

　　张燕生：随着贯彻科学发展观和构建和谐社会的进程，随着中国的土地、要素、人民币汇率、进口税、出口退税等政策的调整，在中国的成熟技术、实用技术的一般制造业外资面临成本上升的问题，今后它们有三个选项：一是按照中国发展高新技术的要求，提升技术和附加值的档次；二是转移到中西部地区；三是向越南、孟加拉、印度转移。

　　如果仍然在东南沿海地区，一般制造业外资的档次必须提升，增值能力不上升，根本呆不住。向中西部转移，也取决于那里的投资和商业环境的改善，对外销型的制造业来说，交通基础设施、物流网络、配套服务等非常重要。当然，也取决于越南、孟加拉、印度等国的努力。

　　《中国投资》：部分在华的外资企业滥用知识产权，阻碍了我国企业自主创新，这个问题日益严重，您怎么看？

　　张燕生：这是中国自己的事情。我始终认为，所有对外资的攻击实际上都在批评我们自己。

　　财产权和知识产权作为权利，应该尊重和保护，这是市场经济最基本的准则，不可逾越。什么叫滥用？如果你承认他有这个权利，就不存在滥用。

　　比如美国和中国打知识产权保护，目的是什么？是让音像影视等属于美国软实力的东西进入中国，并且获得商业利润。日本跟中国企业打DVD的知识产权，打的是竞争力，你的核心竞争力中间的技术是我的，不是你的，我要釜底抽薪把这个拿走，整个产业的核心竞争力就被拿走了，你就形不成竞争威胁了。

　　反过来，中国要发展，也要尊重财产权和知识产权，构建一个法治的经济，依法从政是基本准绳，这些都不会错。

　　但另一个现实的问题是，穷国和富国之间，对知识产权强调很多，穷国的技术来源、技术模仿、技术进步和扩散怎么办？这就不是你的事情，而是我的事情了。

　　在这个问题上，我认为印度在生物医药领域的做法值得思考。印度在生物医药发展的很长一段时间，不认可这个领域的知识产权保护。不承诺尊重这个权利，意味着印度可以公开仿制发达国家任何一个研发出来的新药，只要不把它卖出印度之外。就在自己的人民中间去吃，可不可以呢？这是人家的主权，印度这么做，使人民得到了实惠。

　　现在，印度已经出现了生物医药的跨国公司，拥有比中国强大得多的研发和技术能力。这时，印度要实施其全球化战略，就承诺要尊重生物医药领域的知识产权保护，既保护西方的，也保护本国的。

　　所以，现在不是美国滥打知识产权的问题，而完全是我怎么管理的问题，我的手段是什么，目的是什么。应该考虑，如何看待先进技术领域的产权保护，如果是单方面要保护对方的权利，在经济发展时期，我能不能做到，这么做是不是就是合理的。

　　《中国投资》：大型国企到海外上市已有10多年的历史，现在它们越来越倾向于同时到国内A股上市。您是怎么理解这个变化？

　　张燕生：首先，我们利用外资的目的变了。由过去吸引外汇和资本、技术、管理和人才，到现在，利用外资主要是为了培养和提高我国的全球化综合运作能力。从这个角度讲，海外上市的核心问题是怎样形成全球运作能力。

　　前段时间，纽约交易所总裁来中国，提出“N+H+A”(纽约交易所+香港联交所+上海交易所)的上市方案。就是说，一个好的优质资产，可以同时在A股、H股和N股上市。大家都来竞争一个好企业的优质资产，就形成一个市场机制“优者胜”，谁表现好大家都愿意持有。资产越来越国际化，激励越来越全球化了。

　　目前，美国证券市场的监管在全世界都是领先的，对优质资产有很好的识别和监督。现在，中国企业越来越接受一个开放、越来越高的全球标准。这是一个趋势，从吸引外资的角度也没什么不好。