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南方周末:免税为进一步农村经济改革提供契机


http://finance.sina.com.cn 2005年10月13日 17:19 南方周末

  2006年,中国将全面免征农业税,自有“皇粮国税”以来,此举实为千年未有之变局。后农业税时代,困扰中国的“三农”问题将有何新变化?9月23-25日,数十位学者、政府官员、乡镇干部聚首广州,在“首届南方农村报·中国农村发展论坛”上展开了讨论。

  “三农”问题历来为国人所关注,也是中央政府最重视的国是之一,本报为此推出“三农”专题,传递基层乡镇的所思所想,表达专家学者的真知灼见,以襄助共解“三农”难
题。

  □本报记者 柴子文 胡念飞 实习生 舒畅

  免征农业税,对农民来讲,是惠民利民的一个有效举措。同时,免征农业税把原来一些矛盾进一步凸显出来。并引发了一些新的矛盾。这样就促使我们必须深化改革,迎接挑战。

  三农问题不光涉及到农业、农村和农民本身,而且涉及到整个宏观经济体制和行政管理机制的一些深层次的问题。必须进行综合的全面的配套改革,才能逐步解决。

  免税为进一步改革提供了契机  

  ●陆学艺:1977年的时候就提到要减轻农民负担,到了1980年代初搞了包产到户、联产承包责任制之后,就没怎么提到这个问题,因为那几年,农民收入提高了,社会发展了,那几年没增长什么负担,人民公社的时候,都没这个想法。是从1985年以后开始有这个想法的,后来声音就越来越响。

  农业税免了以后,农村怎么搞?面可以讲得宽一点。农业税的问题,就是减轻农民负担的问题。就我所知,以前下面乱收费、乱摊派,干部与农民的矛盾激化,北京上访一半以上都是这方面的问题。

  免去农业税以后花的代价有多大呢?300多亿,加上粮食补贴100多亿,总共也就400来个亿。但却可以因此免去搭便车的收费1000多个亿。因此,免农业税更主要的作用是解决了农民和国家的关系、农民和干部的关系中的一些问题,政治意义和社会意义更大。

  要重视免去农业税的积极作用。建设和谐的新农村,还要体现在体制上。现在城乡二元结构的问题并没有解决,城市和农村是两个市场。一些政策的制定,是各方面都要照顾到的。这些政策要是不给的话,是搞不下去的。大学已经是豪华型的了,而农村的小学还只是希望小学,需要大家捐款才能建起来的小学。

  “三农”问题核心是农民问题,而大家往往只关心农业问题。最终来说,是要减少农民的数量,减少城乡差距。现在已经出现的一些问题有待进一步解决。第一,劳资关系。我们的城乡结构是不合理的。城乡区别和贫富区别很大。我最近在看王斌余的材料,一个农民工,10年赚3万,还抵不过一个

开发商一餐的费用。城乡二元结构进城了!第二,利益关系。农村现在是地方政府向农民要地,以卖地来获取利益。这方面的问题较多。第三,上级干部和下级干部的关系问题。第四,税费免了,但农民医疗教育等的负担仍然很重。

  ●秦晖:税改后,新问题的突出更加证明了税改的伟大,我们讲税改越多,越证明了税改的意义。税改的根本问题是处理农民与国家的关系问题,也就是农民在国家中的公民权问题。但从长远看,消灭“皇粮国税”的任务我们到底完成没有?现在是不征税了,但费又出来了。

  ●张晓山:税改使很多问题都暴露出来了。当然这绝对不是税改的错误,而是这些问题早就存在,正是税改使它们暴露出来的,逼迫着我们必须去进行改革。

  比如现在,农民因病致贫和因病返贫这种现象已经不是个别现象,往往一个人得病拖累全家甚至亲戚朋友。甚至有的农民得了重病,没法医治就干脆不治。所以,现在在农村正大力推行农村新型合作医疗。但是目前缴费的整个额度是比较低的,这样的话赔付率也是比较低的。另外,合作医疗在具体实施操作中,也还存在不少问题。所以,我们希望也相信,今后农村医疗的社会保障力度要进一步加大。最终应该让农民看得起病、吃得起药,享受基本的医疗保障。

  现在,贫富差距包括城乡之间的贫富差距,地区之间收入的差距,还有不同的人群、不同的社会阶层之间的差距还比较大,而且在一段时间之内,这种差距还不可能马上扭转。但是,我个人认为,如果说城乡之间、地区之间的收入差距我们现在还不可扭转的话,那么,缩小城乡之间和地区之间在享受公共产品和公共服务,以及最基本的社会福利方面的差距,应该是完全可能的。为什么呢?因为收入差距或贫富差距与市场要素的配置、经济的发展有密切关系。而社会事业和社会福利方面的解决,应该是政府起到很大作用。在这些方面,政府应该是可以有所作为的。

  ●高新军:后农业税时期,对自上而下的问题要有充分的认识。我们要充分认识到农业税取消以后,我们现有的管理体制的滞后性,需要深化改革,使经济和政治领域都能够实现资源的最佳配置。目前,在我国逐步实施的乡镇自治就是解决这一问题的体制。

  农村税费改革对基层政权的影响  

  ●唐鸣:农业税取消前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹,同时加上当时制度不规范,政府还通过各种收费来加强财政收入。农村税费改革后,农村的乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止,农民负担减轻了,但同时乡镇财政的收入却有了大幅度的减少,特别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说。取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税后,乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。

  税费改革前乡镇一个重要的财政收入就是乡统筹,税费改革取消了五项“乡统筹”收入,但其相应的支出项目却未取消,而是改由县乡两级财政负担。农村义务教育财政投入主要是“以县为主”,中央通过转移支付来支持其发展,民兵训练支出由县级财政预算安排,计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排,乡村道路建设和维护费用不再固定向农民收取,由村民会议民主协商自行解决。财政收入的减少并没使支出减少,加剧了原本财力并不充足的乡级财政的压力。以广东省为例,按省税改办资料,税费改革后镇、村财政收支缺口为38.53亿元,除省财政转移支付和地级市补助专项资金,尚有15亿元将要由镇财政自行消化,珠三角的镇多数完全要由自己负责。

  ●张晓山:我分析主要为以下几个方面,首先就是原来农业税所占比例大的地区,税改后成了名副其实的要饭财政。据我了解,有的地方财政补贴居然达到了95%还多,地方上基本无收入。第二点就是为弥补收入缺口,造成很多地方非税收入剧增,这主要包括行政性的罚没收入,如超生子女罚款。第三点是专项资金弊端突出,乡镇干部挪用专项资金。第四点是土地问题成焦点,农民的土地成了唐僧肉。第五点是税改后乡村治理何处去成为大问题。第六点,税收的分享结构严重向城市和上级机构集中,很多地方是在苦苦支撑,勉强度日。

  ●唐鸣:要解决地方财政危机,除了中央和省级政府转移支付外,一个重要的方面就是重新分配税源,为乡镇财政提供较为稳定的来源。因为实行分税制后,国家还将营业税、

个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政,可以说分税制改革着重考虑了如何增加中央的财政收入,而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种,将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上,造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后,国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额,同时在乡镇开辟一些新的税种,比如税基比较稳固的
房地产
税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变,使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

  我国受原苏联行政法的影响,国家机关享有广泛的管理权能,范围覆盖了经济社会所有领域。正是由于传统的全能主义治理模式,导致基层政府机关和人员与日俱增,加大了政府治理成本。目前我们的当务之急是要改变这种全能主义,确立服务型的政府。乡镇政府更多是要通过改善投资环境,引进资金、技术、人才,为农民提供信息,搞好社会治安等措施来为农民服务,而不是直接介入经济发展,收费、收税上。

  ●陆学艺:乡镇政府的问题,关键是要缩权,要把一些本来应该是民有的权利还给农民。第一步,就是取消市管县的改革已经开始着手了,下一步可能是大规模的乡镇综合体制改革。我建议这件事不能急,要慢一些。

  把土地权利还给农民

  ●宋亚平:很多人公认的问题是乡镇财政因农业税的取消而逐步枯竭,从而出现乡镇政府面临瘫痪的情况。但我认为这不是主要的问题,这是一种按照传统思维方式,是按一级政府、一级事权、一级财权的思维方式来考虑问题,问题的关键在于乡镇政府要按市场规律转变职能。用市场方式走出乡镇改革“膨胀———缩减———再膨胀”的改革怪圈。

  关键的要看税改后的乡镇配套体制改革能不能取得成功,这一点湖北走在了全国的前列,特别是湖北的咸宁市咸安区。按照市场思路来改革,咸安区政府首先是重新检讨和定位自己该管什么和不该管什么,该管的又怎么管,给自己列出一个权力清单。凡是农民能依法自立自理的事,政府就不要去管了,这样改变了过去无限责任政府的状况。比如,咸安区除了保留派出所、国税所等机构外,其余的乡镇站所“摘牌、收章、改制、走人”,全部改制为“服务中心”,3年内逐渐“断奶”,最终推向市场。把公共服务项目化,凡是具有一定资格的单位和个人都可以参加项目招投标,最后政府按照项目完成情况和群众满意情况给钱。过去正是由于政府管的多,才需要更多的人、更多的机构来做,当然也需要巨大的财政来支持。过去我们只是强调政府对社会管理的重要性,而漠视了个人在这个过程中的作用,以至于个人、家族、村民自治组织都成了政府的应声虫。

  咸安改革由于运用了市场手段,同时又得到了体制内的支持,特别是省委省政府的大力支持,现在已经在湖北全面铺开。可以说咸安现在已经不是“孤岛”,咸安现在已经成为了乡镇综合体制改革的典型,全国已经有20多个省市的有关领导去过咸安调研。我觉得,咸安改革对于中西部广大农村具有普遍推广的价值。

  ●于建嵘:我觉得宋亚平的思路是正确的,即用市场的手段去调节各方的利益关系。我也认为,在解决这些矛盾的时候,一个基本点应该是调整农民的经济利益问题,同时,没有利益调节也就没有真正的村民自治,重要的是把土地问题搞好。真正保护农民的土地财产权,一定要把土地还给农民。

  我们要相信农民自己的创造力,把土地权利还给农民、把农村管理权还给农民、把农民自由迁徙的选择权还给农民。总之,我们要给农民一个自由的空间,这样我们就能更好地调节很多矛盾。当然,我们有关部门要适应这种利益格局的转变。

  应该说调节这些矛盾的工作都一直在做,无论是乡镇综合配套改革,还是农村土地改革。而且很重要的一点是,关于农民土地的确权问题,我们实际也一直在做。

  ●秦晖:其实,一直以来,农民的公民权问题都是我们应该重视的问题。只不过在税改后更加突出了。我们既然已经承认了农民的村民自治等等权利,我们就应该给予尊敬。所以,后农业税时代,我们还有很多改革需要去做。


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