南方周末：免税为进一步农村经济改革提供契机

　　2006年，中国将全面免征农业税，自有“皇粮国税”以来，此举实为千年未有之变局。后农业税时代，困扰中国的“三农”问题将有何新变化？9月23-25日，数十位学者、政府官员、乡镇干部聚首广州，在“首届南方农村报·中国农村发展论坛”上展开了讨论。

　　“三农”问题历来为国人所关注，也是中央政府最重视的国是之一，本报为此推出“三农”专题，传递基层乡镇的所思所想，表达专家学者的真知灼见，以襄助共解“三农”难 题。

　　□本报记者　柴子文　胡念飞　实习生　舒畅

　　免征农业税，对农民来讲，是惠民利民的一个有效举措。同时，免征农业税把原来一些矛盾进一步凸显出来。并引发了一些新的矛盾。这样就促使我们必须深化改革，迎接挑战。

　　三农问题不光涉及到农业、农村和农民本身，而且涉及到整个宏观经济体制和行政管理机制的一些深层次的问题。必须进行综合的全面的配套改革，才能逐步解决。

　　免税为进一步改革提供了契机　　

　　●陆学艺：1977年的时候就提到要减轻农民负担，到了1980年代初搞了包产到户、联产承包责任制之后，就没怎么提到这个问题，因为那几年，农民收入提高了，社会发展了，那几年没增长什么负担，人民公社的时候，都没这个想法。是从1985年以后开始有这个想法的，后来声音就越来越响。

　　农业税免了以后，农村怎么搞？面可以讲得宽一点。农业税的问题，就是减轻农民负担的问题。就我所知，以前下面乱收费、乱摊派，干部与农民的矛盾激化，北京上访一半以上都是这方面的问题。

　　免去农业税以后花的代价有多大呢？300多亿，加上粮食补贴100多亿，总共也就400来个亿。但却可以因此免去搭便车的收费1000多个亿。因此，免农业税更主要的作用是解决了农民和国家的关系、农民和干部的关系中的一些问题，政治意义和社会意义更大。

　　要重视免去农业税的积极作用。建设和谐的新农村，还要体现在体制上。现在城乡二元结构的问题并没有解决，城市和农村是两个市场。一些政策的制定，是各方面都要照顾到的。这些政策要是不给的话，是搞不下去的。大学已经是豪华型的了，而农村的小学还只是希望小学，需要大家捐款才能建起来的小学。

　　“三农”问题核心是农民问题，而大家往往只关心农业问题。最终来说，是要减少农民的数量，减少城乡差距。现在已经出现的一些问题有待进一步解决。第一，劳资关系。我们的城乡结构是不合理的。城乡区别和贫富区别很大。我最近在看王斌余的材料，一个农民工，10年赚3万，还抵不过一个

开发商一餐的费用。城乡二元结构进城了！第二，利益关系。农村现在是地方政府向农民要地，以卖地来获取利益。这方面的问题较多。第三，上级干部和下级干部的关系问题。第四，税费免了，但农民医疗教育等的负担仍然很重。

　　●秦晖：税改后，新问题的突出更加证明了税改的伟大，我们讲税改越多，越证明了税改的意义。税改的根本问题是处理农民与国家的关系问题，也就是农民在国家中的公民权问题。但从长远看，消灭“皇粮国税”的任务我们到底完成没有？现在是不征税了，但费又出来了。

　　●张晓山：税改使很多问题都暴露出来了。当然这绝对不是税改的错误，而是这些问题早就存在，正是税改使它们暴露出来的，逼迫着我们必须去进行改革。

　　比如现在，农民因病致贫和因病返贫这种现象已经不是个别现象，往往一个人得病拖累全家甚至亲戚朋友。甚至有的农民得了重病，没法医治就干脆不治。所以，现在在农村正大力推行农村新型合作医疗。但是目前缴费的整个额度是比较低的，这样的话赔付率也是比较低的。另外，合作医疗在具体实施操作中，也还存在不少问题。所以，我们希望也相信，今后农村医疗的社会保障力度要进一步加大。最终应该让农民看得起病、吃得起药，享受基本的医疗保障。

　　现在，贫富差距包括城乡之间的贫富差距，地区之间收入的差距，还有不同的人群、不同的社会阶层之间的差距还比较大，而且在一段时间之内，这种差距还不可能马上扭转。但是，我个人认为，如果说城乡之间、地区之间的收入差距我们现在还不可扭转的话，那么，缩小城乡之间和地区之间在享受公共产品和公共服务，以及最基本的社会福利方面的差距，应该是完全可能的。为什么呢？因为收入差距或贫富差距与市场要素的配置、经济的发展有密切关系。而社会事业和社会福利方面的解决，应该是政府起到很大作用。在这些方面，政府应该是可以有所作为的。

　　●高新军：后农业税时期，对自上而下的问题要有充分的认识。我们要充分认识到农业税取消以后，我们现有的管理体制的滞后性，需要深化改革，使经济和政治领域都能够实现资源的最佳配置。目前，在我国逐步实施的乡镇自治就是解决这一问题的体制。

　　农村税费改革对基层政权的影响　　

　　●唐鸣：农业税取消前乡镇财政收入主要是工商税、农业税和乡统筹，同时加上当时制度不规范，政府还通过各种收费来加强财政收入。农村税费改革后，农村的乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，农民负担减轻了，但同时乡镇财政的收入却有了大幅度的减少，特别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说。取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。

　　税费改革前乡镇一个重要的财政收入就是乡统筹，税费改革取消了五项“乡统筹”收入，但其相应的支出项目却未取消，而是改由县乡两级财政负担。农村义务教育财政投入主要是“以县为主”，中央通过转移支付来支持其发展，民兵训练支出由县级财政预算安排，计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排，乡村道路建设和维护费用不再固定向农民收取，由村民会议民主协商自行解决。财政收入的减少并没使支出减少，加剧了原本财力并不充足的乡级财政的压力。以广东省为例，按省税改办资料，税费改革后镇、村财政收支缺口为38.53亿元，除省财政转移支付和地级市补助专项资金，尚有15亿元将要由镇财政自行消化，珠三角的镇多数完全要由自己负责。

　　●张晓山：我分析主要为以下几个方面，首先就是原来农业税所占比例大的地区，税改后成了名副其实的要饭财政。据我了解，有的地方财政补贴居然达到了95%还多，地方上基本无收入。第二点就是为弥补收入缺口，造成很多地方非税收入剧增，这主要包括行政性的罚没收入，如超生子女罚款。第三点是专项资金弊端突出，乡镇干部挪用专项资金。第四点是土地问题成焦点，农民的土地成了唐僧肉。第五点是税改后乡村治理何处去成为大问题。第六点，税收的分享结构严重向城市和上级机构集中，很多地方是在苦苦支撑，勉强度日。

　　●唐鸣：要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、

个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革着重考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基比较稳固的

房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

　　我国受原苏联行政法的影响，国家机关享有广泛的管理权能，范围覆盖了经济社会所有领域。正是由于传统的全能主义治理模式，导致基层政府机关和人员与日俱增，加大了政府治理成本。目前我们的当务之急是要改变这种全能主义，确立服务型的政府。乡镇政府更多是要通过改善投资环境，引进资金、技术、人才，为农民提供信息，搞好社会治安等措施来为农民服务，而不是直接介入经济发展，收费、收税上。

　　●陆学艺：乡镇政府的问题，关键是要缩权，要把一些本来应该是民有的权利还给农民。第一步，就是取消市管县的改革已经开始着手了，下一步可能是大规模的乡镇综合体制改革。我建议这件事不能急，要慢一些。

　　把土地权利还给农民

　　●宋亚平：很多人公认的问题是乡镇财政因农业税的取消而逐步枯竭，从而出现乡镇政府面临瘫痪的情况。但我认为这不是主要的问题，这是一种按照传统思维方式，是按一级政府、一级事权、一级财权的思维方式来考虑问题，问题的关键在于乡镇政府要按市场规律转变职能。用市场方式走出乡镇改革“膨胀———缩减———再膨胀”的改革怪圈。

　　关键的要看税改后的乡镇配套体制改革能不能取得成功，这一点湖北走在了全国的前列，特别是湖北的咸宁市咸安区。按照市场思路来改革，咸安区政府首先是重新检讨和定位自己该管什么和不该管什么，该管的又怎么管，给自己列出一个权力清单。凡是农民能依法自立自理的事，政府就不要去管了，这样改变了过去无限责任政府的状况。比如，咸安区除了保留派出所、国税所等机构外，其余的乡镇站所“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制为“服务中心”，3年内逐渐“断奶”，最终推向市场。把公共服务项目化，凡是具有一定资格的单位和个人都可以参加项目招投标，最后政府按照项目完成情况和群众满意情况给钱。过去正是由于政府管的多，才需要更多的人、更多的机构来做，当然也需要巨大的财政来支持。过去我们只是强调政府对社会管理的重要性，而漠视了个人在这个过程中的作用，以至于个人、家族、村民自治组织都成了政府的应声虫。

　　咸安改革由于运用了市场手段，同时又得到了体制内的支持，特别是省委省政府的大力支持，现在已经在湖北全面铺开。可以说咸安现在已经不是“孤岛”，咸安现在已经成为了乡镇综合体制改革的典型，全国已经有20多个省市的有关领导去过咸安调研。我觉得，咸安改革对于中西部广大农村具有普遍推广的价值。

　　●于建嵘：我觉得宋亚平的思路是正确的，即用市场的手段去调节各方的利益关系。我也认为，在解决这些矛盾的时候，一个基本点应该是调整农民的经济利益问题，同时，没有利益调节也就没有真正的村民自治，重要的是把土地问题搞好。真正保护农民的土地财产权，一定要把土地还给农民。

　　我们要相信农民自己的创造力，把土地权利还给农民、把农村管理权还给农民、把农民自由迁徙的选择权还给农民。总之，我们要给农民一个自由的空间，这样我们就能更好地调节很多矛盾。当然，我们有关部门要适应这种利益格局的转变。

　　应该说调节这些矛盾的工作都一直在做，无论是乡镇综合配套改革，还是农村土地改革。而且很重要的一点是，关于农民土地的确权问题，我们实际也一直在做。

　　●秦晖：其实，一直以来，农民的公民权问题都是我们应该重视的问题。只不过在税改后更加突出了。我们既然已经承认了农民的村民自治等等权利，我们就应该给予尊敬。所以，后农业税时代，我们还有很多改革需要去做。